Budget 2025

Le rôle de ces textes financiers est de définir les budgets de l'État et de la sécurité sociale pour l'année à venir.
Le PLF établit les prévisions de recettes et les autorisations de dépenses de l'État, reflétant les priorités gouvernementales en matière de politiques publiques et fixant les crédits alloués à chaque mission ministérielle. À titre d’exemple, dans le cadre du PLF pour 2025, la copie initiale du gouvernement prévoit une réduction des crédits budgétaires ministériels de 2,5 milliards d'euros par rapport à l'année précédente.
Parallèlement, le PLFSS vise à assurer l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale, couvrant les branches maladie, vieillesse, famille et accidents du travail. Par exemple, le PLFSS pour 2025 prévoit de modérer les dépenses de la branche maladie grâce au relèvement du ticket modérateur lors des consultations chez le médecins.

Les députés et les sénateurs jouent un rôle important dans l’élaboration du texte final du PLF. En effet, dès lors qu’il est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, le PLF est scrupuleusement décortiqué par les députés et les sénateurs.

• Les parlementaires peuvent :
  • user d’un droit d’amendement leur permettant de modifier les textes,
  • proposer d’ajouter ou de supprimer une disposition fiscale,
  • modifier la répartition des dépenses au sein d’une mission, entre programmes,
  • se prononcer sur les plafonds d’emplois et les critères de performance d’un ministère.
• Les parlementaires ne peuvent pas proposer des amendements qui augmenteraient les dépenses publiques ou diminueraient les ressources de l’État.
  C’est la raison pour laquelle de nombreux amendements sont "gagés", c’est-à-dire qu’ils apportent une compensation financière à toute diminution de ressources publiques qu’ils proposent. Toutefois, les contreparties financières proposées sont souvent les mêmes : majoration de l’accise sur les alcools ou création d’une taxe additionnelle sur le tabac. Ce principe est inscrit dans l’article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958. De plus, conformément à l’article 41, le gouvernement peut frapper d’irrecevabilité un amendement qui ne relèverait pas du domaine de la loi. Aussi, contrairement au gouvernement, les parlementaires ne peuvent créer une mission ou redéployer des crédits entre des programmes de missions différentes.

Chaque PLF s’ouvre par un exposé général des motifs. Il présente les orientations générales et l’équilibre budgétaire du texte, y compris les grandes hypothèses macro-économiques et de soutenabilité des finances publiques. En complément, figure également une évaluation succincte des recettes du budget général.

Un article liminaire vient ensuite faire état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations pour l’année suivante, tout en revenant sur les soldes réellement observés les années précédentes.

Le contenu du PLF se décompose par la suite en deux parties :

• la "première partie du PLF" qui s’ouvre traditionnellement par l’article 1. Elle autorise la perception des impôts par l’État pour l’année à venir. Les autres articles de cette partie sont relatifs aux recettes de l’État, soit en grande majorité les mesures sur la fiscalité.
•     la "seconde partie du PLF" ne peut être discutée avant l’adoption de la première partie du PLF. Elle porte principalement sur les budgets alloués aux ministères.
  Ces crédits sont répartis entre 32 "missions" budgétaires (Culture, Défense ou Pouvoirs publics par exemple), elles-mêmes composées de "programmes", c’est-à-dire des enveloppes globales et limitatives de crédits mises à la disposition des ministères. Les programmes sont scindés en "actions", soit la destination prévue des crédits, à titre indicatif.

Préparé par la Direction du Budget (DB) du ministère de l’Économie et des Finances, le PLF est d’abord soumis au Haut conseil des finances publiques (HCFP) afin d’évaluer la réalité des hypothèses économiques, avant d’être examiné par le Conseil d’État. À la suite de sa présentation en Conseil des ministres, le PLF est déposé à l’Assemblée nationale afin que les députés, puis les sénateurs procèdent à l’examen du texte avant de le voter. Enfin, si le Conseil constitutionnel n’est pas saisi pour juger de la constitutionnalité du PLF, la loi de finances initiale est officiellement promulguée par le président de la République et publiée au Journal officiel.

Toutes ces étapes sont explicitées sur l'​​infographie Comment est élaborée une loi de finances ? sur vie-publique.fr

Le 3e alinéa de l’article 49 de la Constitution du 4 octobre 1958, ou Constitution de la Ve République, énonce : "Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session."

Ainsi, le "49.3", est un outil constitutionnel grâce auquel le gouvernement peut forcer l’adoption d’une loi rejetée par l’Assemblée nationale. S’il ne peut user de ce droit qu’une fois maximum lors d’une session parlementaire - c’est-à-dire la période durant laquelle les parlementaires se réunissent pour délibérer, du premier jour ouvrable d’octobre au dernier jour ouvrable de juin - le gouvernement peut en revanche avoir recours au 49.3 autant qu’il le souhaite sur le PLF et le PLFSS.

À titre d’exemple, Michel Rocard est celui qui a eu le plus recours au 49.3 : 28 fois sur 13 textes différents durant les trois années où il était Premier ministre (1988 - 1991), sous la présidence de François Mitterrand.

Le gouvernement peut décider, après délibération en Conseil des ministres, d’utiliser le 49.3 lorsque les débats s’enlisent ou s’il a besoin de faire passer une loi en urgence. Le recours à cet article entraîne alors la suspension des débats parlementaires. L’exécutif décide alors du contenu du texte : il choisit quels amendements y intégrer, qu’ils aient été adoptés ou non lors des débats en commission des finances ou en séance publique. Cette version du texte est ensuite adoptée sans vote, puis transmise au Sénat.

Bien que son recours soit souvent critiqué, parfois comme un "déni de démocratie", il est la traduction d’un équilibre des pouvoirs fixé et garanti par la Constitution du 4 octobre 1958. En effet, si le gouvernement choisit d’engager sa responsabilité sur un texte de loi, l’Assemblée nationale dispose d’un droit de réponse : les députés peuvent déposer une motion de censure dans les 24 heures suivant le recours au 49.3, à condition qu’au moins un dixième des membres de cette chambre la signent. Dans l’hypothèse où celle-ci serait adoptée dans les deux jours après le dépôt de la motion, le gouvernement serait renversé et donc contraint de présenter sa démission, tandis que le texte serait rejeté. Cependant, une telle situation serait inédite puisqu’aucune motion n’a jamais abouti depuis 1958.

Le détail de la mise en œuvre des programmes et des actions est ensuite exposé dans des documents annexés au PLF. Tout d’abord dans les projets annuels de performances (PAP) ou "bleus budgétaires". Ces documents constituent l’aspect le plus concret des finances publiques, car ils présentent la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat.

À cela s’ajoutent les documents de politique transversale, ou "oranges budgétaires", au sein desquels figurent les objectifs à atteindre pour une politique interministérielle comme la politique d’égalité femmes-hommes ou de lutte contre l’évasion et la fraude fiscale par exemple.

Pour coordonner ces politiques spécifiques, le Premier ministre nomme un chef de file, chargé de constituer un document de politique transversale, en complément des PAP.

Enfin, les documents budgétaires jaunes sont des annexes informatives communiquées au Parlement au début des discussions budgétaires afin de préciser l’effort financier réalisé par plusieurs ministères dans un domaine précis, tels que ceux en faveur du sport, des préventions de santé ou des associations.