Examen parlementaire du budget 2025 : un choc fiscal, à quel prix ?

L’examen de la première partie du projet de loi de finances (PLF), interrompu samedi 26 octobre faute de temps pour traiter l’ensemble des 3 650 amendements, reprendra le 5 novembre après le débat sur le budget de la Sécurité sociale. En l’état actuel des discussions, le volet recettes du PLF révèle qu’un consensus transpartisan existe pour repousser les réformes structurelles et s’appuyer sur l’outil fiscal afin de conserver un niveau de dépenses publiques record (57,3 % du PIB selon l’Insee, supérieur de 7 points à la moyenne de la zone euro). En effet, le vote de 201 amendements par des alliances hétéroclites a mis à mal l' "équilibre" prôné par le Premier ministre entre baisses de dépenses et hausses d’impôts. Ces dernières atteindraient 60 Md€ en 2025, alors que le niveau de prélèvements obligatoires en France est déjà bien au-delà de la moyenne de la zone euro (48 % contre 41 %). Ce nouveau "choc fiscal" surpasserait celui des deux premières années du mandat de François Hollande (+ 48 Md€), qui avait coûté 0,8 point de croissance annuelle à l’économie. Alors que l’effort structurel primaire nécessaire pour stabiliser la dette publique a été estimé par l’Institut Montaigne à près de 120 Md€ en 2025, la prise de conscience de l’état des finances publiques doit s’assortir d’outils aptes à les rétablir, et le seul levier fiscal ne saurait constituer la seule solution.

Après une prise de conscience tardive de la dégradation des finances publiques, une réponse centrée sur des hausses d’impôts

L’annonce de la mise en place d’une commission d’enquête parlementaire sur la "dérive des finances publiques" éclipse une interrogation plus profonde. Il ne s’agit pas simplement de déterminer si un ministre a dissimulé l’ampleur du déficit ou si Bercy s’est trompé dans ses prévisions, mais de saisir pourquoi la prise de conscience de l’état de nos finances publiques a été si tardive. Pourtant, leur dégradation est continue depuis 1974 - date du dernier excédent budgétaire français - et s’est encore aggravée depuis cinq ans, la France enregistrant la plus forte augmentation de dette publique en zone euro (+12,7 points de PIB). Il a fallu que Standard’s and Poor's abaisse la note de la dette française à AA- en juin dernier, puis que le taux des obligations françaises à cinq ans passe en dessous de celui de la Grèce et que l'écart avec les taux allemands dépasse les 80 points de base, marquant les prémices d'une crise imminente des finances publiques, pour qu'une prise de conscience commence enfin à émerger.

Les mesures fiscales initialement prévues par le Premier ministre ont pour la plupart été durcies par des alliances hétéroclites. À ces augmentations se sont ajoutés de nouveaux dispositifs introduits par amendements, majoritairement portés par des députés du NFP : taxes sur les superprofits, les dividendes, les transactions financières, le coût écologique des produits importés, les importations de bovins ou les liquides de vapotage. Les députés ont également voté le rétablissement progressif de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, alors que la France se classe en deuxième position des pays aux impôts de production les plus élevés dans le baromètre 2024 de l’Institut Montaigne.

L’examen du budget a également illustré l’incapacité chronique en France, soulignée par la dernière note de l’Institut Montaigne, à mener des réformes structurelles visant à améliorer l’efficacité de la dépense publique. Un exemple en est fourni par la suppression, lors de cette première phase, des mesures d’économies demandées aux collectivités locales. Ces vingt dernières années, la hausse des dépenses locales - portée par la progression des dépenses de fonctionnement, et notamment des charges de personnel - explique un tiers de la hausse totale des dépenses publiques. Or la Cour des comptes a déjà souligné que le niveau de dépenses des collectivités - qui représente près de 20 % du total de la dépense publique - est déterminé en premier lieu par le niveau de recettes dont elles disposent. Faire contribuer les collectivités à l’effort budgétaire nécessite donc une action ciblée sur les ressources qui leur sont allouées. Pourtant, le Parlement a annulé les efforts d’économies initialement envisagés en réindexant la dotation globale de fonctionnement sur l'inflation et en rejetant l'article visant à limiter les remboursements de TVA sur certaines dépenses locales.

La suite des débats ne devrait pas non plus donner lieu à l’adoption de mesures d’économies structurantes. La Commission des affaires sociales a déjà voté contre le décalage de la revalorisation des pensions de retraite au 1er juillet, même en excluant les bénéficiaires les plus modestes. Le reprofilage des exonérations de cotisations sociales ciblées sur le Smic, malgré les effets néfastes de l’architecture actuelle sur les finances publiques (et les bas salaires) mis en évidence par le rapport Bozio-Wasmer, a également été rejeté. Les députés ont au contraire élargi et déplafonné ces exonérations : une mesure qui devait permettre une économie de 4 Md€ pourrait finalement, après son passage à l’Assemblée, coûter plus de 3 Md €.

Une orientation fiscale aux effets économiques néfastes et potentiellement durables

L'absence d’anticipation de la crise budgétaire et de consensus politique en faveur d’une réduction des dépenses s’est donc traduite par des hausses d’impôt en urgence, à rebours des recommandations de la théorie économique. C’est par exemple le cas de la nouvelle contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grands groupes - finalement supprimée en séance, mais qui pourrait être réintégrée en cas de reprise du texte du gouvernement au Sénat ou de recours au 49-3. Son caractère rétroactif - puisqu’elle s’applique aux bénéfices déclarés pour l’année 2024 - enfreint deux principes fondamentaux d’un "bon impôt" tel que défini par les économistes. D’une part, il contrevient au principe de certitude à l’origine énoncé par Adam Smith et à la base du principe de sécurité juridique en droit fiscal, qui stipule que le montant et le moment du prélèvement doivent être clairs et connus à l’avance par le contribuable. D’autre part, par sa nature élevée et ciblée sur une assiette volatile, il contredit un second principe développé par Arthur Laffer mais avancé dès le début du XIXe siècle par Jean de Sismondi, selon lequel l’impôt "doit être d’autant plus modéré que cette richesse est d’une nature plus fugitive." Quant aux taxes sectorielles - sur le transport maritime, sur les énergéticiens ou sur les dividendes d’EDF -, elles contreviennent à un autre principe fondamental identifié, plus tardivement, par les théoriciens de la "fiscalité optimale" comme James Mirrlees : un bon impôt, dès lors qu’il vise un objectif de rendement plutôt que d’incitation, doit avoir une assiette large et des taux faibles - tout le contraire des contributions exceptionnelles sectorielles, qui se caractérisent par des assiettes localisées et des taux élevés.

Cette jurisprudence interroge d’ailleurs quant à la constitutionnalité de la contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises.

Par ailleurs, sur le plan économique, ces nouveaux impôts envoient un signal négatif à un moment où la France cherche à attirer davantage d’investissements directs étrangers, particulièrement de la part des grands groupes. La contribution exceptionnelle à laquelle ils pourraient être soumis équivaudra à porter l’impôt sur les sociétés à 30,15 % et 35,3 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse respectivement 1 et 3 Md€, c’est-à-dire à un niveau proche voire supérieur au taux de 33 % qui faisait la triste singularité du système fiscal français avant 2019.

Enfin, au-delà des effets durables sur l’image du pays, le risque d’un effet de cliquet rend ces hausses d’impôt peu souhaitables. Peacock et Wiseman ont démontré empiriquement que, dans des circonstances exceptionnelles, une hausse temporaire de la fiscalité est acceptée par la population mais que ce niveau tend in fine à se pérenniser - la population étant habituée à un plus haut taux de prélèvement. De fait, les exemples de recettes fiscales temporaires devenues permanentes sont nombreux, ce qui a d’ailleurs souvent conduit à ne pas engager les réformes structurelles nécessaires pour remplacer lesdites contributions. La Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui devait disparaître en 2009, a été prolongée jusqu’en 2033. La contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR), instaurée en 2011 à titre temporaire, n’a jamais été supprimée et sert même désormais de base pour déterminer les redevables de nouveaux impôts, pérennes, adoptés cette année. La même inquiétude ne manquera pas de se manifester chez les redevables de la contribution exceptionnelle sur les grands groupes : si celle-ci est justifiée par le déficit public actuel, pourquoi ne serait-elle pas reconduite dans les prochaines années alors que, selon le FMI, le déficit pourrait encore dépasser 5 % du PIB en 2029 ? Le risque de pérennisation des contributions exceptionnelles est d’ailleurs précisément ce qui a conduit la Wealth Tax Commission, créée en 2020 pour évaluer la faisabilité d'un impôt sur la fortune au Royaume-Uni, à recommander la mise en place d’un prélèvement temporaire uniquement en cas d'urgence nationale - comme la crise du Covid - et non pour combler un besoin de financement du déficit budgétaire, susceptible de perdurer dans le temps.

Un budget sans cap clair, fruit d’une fragmentation politique en rupture avec l’esprit de la Constitution de 1958

Les débats à l’Assemblée ont enfin révélé l’absence de cap clair ; l’adoption de mesures disparates voire contradictoires a même poussé la Commission des finances à rejeter la première partie du budget. Plusieurs dispositions de la Constitution de 1958 étaient censées maintenir le débat parlementaire dans le cadre fixé par le texte initial du gouvernement : la responsabilité de l'élaboration de la loi de finances confiée à ce dernier, la limitation du pouvoir d’amendement des parlementaires par l’article 40 ou l’attribution du dernier mot à l’Assemblée nationale - théoriquement alignée avec le gouvernement depuis l’inversion du calendrier électoral. Appuyé sur une majorité absolue capable de décider du sort de chaque amendement, le gouvernement devait ainsi se trouver en mesure d’encadrer les débats. La fragmentation de l’hémicycle en trois blocs rend toutefois cette architecture largement inopérante.

Au global, une étude de l’examen en séance publique, rendue possible grâce à un outil d’intelligence artificielle développé par Magic Lemp et menée en partenariat avec l’Institut Montaigne, estime que 62 % des débats (plus de dix-huit heures) ont été consacrés à des mesures nouvelles, souvent fiscales, non prévues dans la copie du gouvernement.

Les quelques fois où le débat a effectivement porté sur les mesures prévues par le gouvernement, le temps de la discussion n’a été que peu en phase avec les montants budgétaires en jeu. Certaines mesures, bien que d’impact financier modeste - telles que la contribution exceptionnelle sur les entreprises de transport maritime ou la taxation des rachats d’actions, avec un rendement cumulé de 700 millions d’euros - ont nourri autant d’échanges parlementaires que des dispositifs fiscaux aux répercussions économiques bien plus substantielles, comme la contribution différentielle sur les hauts revenus (2 Md€) ou la contribution exceptionnelle sur les grands groupes (8 Md€).

Plus généralement, en l'absence de majorité stable, le gouvernement lui-même peut être incité à dévier de sa copie initiale pour rallier des députés lors du vote solennel, quitte à intégrer des mesures parfois contradictoires. Ainsi, Matignon a acté l’inscription au PLF de l’élargissement du prêt à taux zéro à toute la France pour faciliter l’accès à la propriété… tout en étudiant, à la demande de l’Assemblée des départements de France, une hausse des frais de notaire susceptible d’entrer en contradiction avec ce précédent objectif. Les débats actuels sur le retour de la taxe d’habitation ressortissent au même symptôme : l’absence de cap défini et de majorité stable est source d’inflation et d’instabilité fiscale.

La reparlementarisation du débat entraîne l’adoption d’un nombre élevé d’amendements dont les conséquences ne sont pas analysées par le biais d’une étude d’impact. Celle-ci n’est en effet obligatoire, en vertu de la loi organique du 15 avril 2009, que pour les mesures inscrites dans le projet de loi de finances proposé par le gouvernement. Dans un système bipartisan, les mesures les plus structurantes sont issues de la copie du gouvernement et font donc, modulo quelques ajustements par la majorité parlementaire, l’objet d’une étude d’impact détaillée. Dans un système à trois blocs, des amendements structurants peuvent être adoptés par des alliances hétéroclites sans étude d’impact ni le minimum de chiffrage pourtant indispensable dans le contexte budgétaire actuel. Ainsi, le rendement de l’amendement rétablissant l’exit tax semble surestimé : sommairement évalué à 2,5 Md€ par le Nouveau Front populaire, il ne devrait rapporter que 67 millions d’euros selon une estimation de l’Institut Montaigne. Au-delà de la question du chiffrage, l’absence d’étude d’impact empêche d’anticiper, avant le vote, une éventuelle non-conformité aux normes supérieures (droit européen et jurisprudence du Conseil constitutionnel) ou une mauvaise rédaction juridique. Selon une note interne de Bercy commandée par le rapporteur général du budget, deux tiers des nouvelles recettes adoptées sont concernées et pourraient connaître des difficultés d’application. À titre d’exemple, le nouvel impôt de 2 % sur les fractions de patrimoine supérieures à 1 Md€ - censé rapporter 13 Md€ - vise le mauvais article du code du patrimoine, ce qui le rend inopérant.

Réformes structurelles et baisses de dépenses : la seule équation viable pour redresser nos finances publiques

La prise de conscience sur l’état des finances publiques doit s’accompagner de la volonté de les rétablir sans recourir au seul outil fiscal. Sans une réforme en profondeur de la structure des dépenses publiques, les recettes supplémentaires votées cette année continueront de financer des dépenses aux faibles effets d’entraînement, en premier lieu des dépenses sociales (44 % des dépenses publiques) et la rémunération des agents publics (21 %). Elles ne résoudront pas le faible consentement à l’impôt des Français qui, comme le montrait un précédent sondage de l’Institut Montaigne, provient davantage du sentiment d’une mauvaise gestion de la contribution commune par les pouvoirs publics que de la perception d’une fiscalité injuste. Par ailleurs, ces hausses d’impôt, en partie temporaires, ne permettront pas de résorber durablement le déficit public et de ralentir la progression de la charge de la dette. Celle-ci pourrait atteindre 83 Md€ en 2026, soit les budgets réunis des missions Défense, Sécurité et Justice. La puissance publique consacrerait alors autant de moyens à financer son train de vie passé qu’à assurer les missions régaliennes qui lui sont dévolues et qui, dans la théorie classique de l’État, constituent le fondement même de son existence.

Face à cette situation, la discussion budgétaire ne peut s’extraire de quelques principes forts : les taxes exceptionnelles ou sectorielles, qui envoient un signal négatif aux acteurs économiques, ne doivent pas remplacer la réduction de dépenses fiscales inefficaces ; les taxes à faible rendement ne sont légitimes que lorsqu’elles poursuivent des objectifs comportementaux - à l’image de la taxe sur le sucre récemment proposée par l’Institut Montaigne - et non lorsqu’elles deviennent des marqueurs politiques se substituant aux réformes structurelles ; la gestion court-termiste de nos dépenses sociales doit laisser place à l’adoption de perspectives pluriannuelles et à une meilleure prise en compte de la prévention.

C’est ainsi tout le dilemme de notre temps : comment concilier considérations politiques et partisanes court-termistes à la nécessité de réformer au long cours notre pays ? Si le Premier ministre entend "réformer la France avec un plan à cinq ans", nul ne peut prédire s’il sera encore en poste dans deux mois. Si le recours à l’article 49.3 de notre Constitution pour faire adopter le budget semble incontournable d’ici à la fin de l’année, le risque du vote d’une motion de censure n’est pas non plus à écarter. Le cas échéant, il faut être conscient que Michel Barnier et son gouvernement n’en seraient pas les seules victimes. C’est tout notre pays qui perdrait encore quelques mois précieux pour engager une dynamique réformatrice au service d’un État plus efficace, plus juste et moins dispendieux.

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Le Rapporteur général du budget Charles de Courson à l’Assemblée nationale le 23 octobre.