[Gouverner avec son opposant] - De la cohabitation en Amérique

Le débat politique en France se concentre aujourd’hui sur les notions de coalitions, de cohabitation et de compromis. Quelle est la place de ces thèmes dans la culture politique et institutionnelle américaine ? Quels sont leurs grands fondements théoriques, historiques et philosophiques ?

Cette volonté initiale qui a présidé à la construction des États-Unis est la clef de compréhension du fonctionnement institutionnel actuel et notamment de la pratique des cohabitations. Ni le président ni le Congrès ne peuvent mener le pouvoir seuls ni ne peuvent agir unilatéralement. Toute loi doit être approuvée par le Sénat, la Chambre des Représentants ("House of Representatives") et la Maison-Blanche : cela n’est possible qu’à condition de coopérer et de trouver des compromis, comme on l’a vu dans les dernières décennies.
C’est aussi pour cette raison que l’élection présidentielle et celle du Congrès se déroulent selon des temporalités distinctes. Redonner la parole aux électeurs entre les élections présidentielles, et permettre des résultats souvent différents de ceux de la majorité présidentielle, est une manière d'empêcher la mainmise d’un seul parti sur la vie politique.

Comment les élections de midterms ont-elles été pensées au moment de la fondation des États-Unis, dans l’organisation institutionnelle originelle ? Quels sont les bénéfices escomptés de ces élections de mi-mandat ? Sont-elles le gage efficace d’un équilibre des pouvoirs ?

Les concepteurs du système des États-Unis ne pensaient pas à la cohabitation mais aux bénéfices qu’il y avait à répartir le vote selon la temporalité politique qui correspondait le mieux au mandat de chaque responsable. Donner quatre années au président, c’était lui laisser suffisamment de temps pour mener à bien son programme tout en le rendant comptable de ses actions.

Les membres de la Chambre des représentants, émanation directe du peuple qu’ils représentent, sont aussi responsables que possible de leur action législative devant les citoyens qui les ont élus : leurs mandats sont donc renouvelés plus régulièrement, tous les deux ans, d’où les midterms, élections de mi-mandat. Ils s’inscrivent dans une temporalité plus courte que celle du Sénat, qui a une vocation de "refroidissement" de la politique, et donc suit un rythme différent, plus espacé. Les sénateurs représentent les États fédérés au sein du Congrès, la mandature dure six ans, et ⅓ des sénateurs est renouvelé tous les deux ans. Durant les cinquante premières années de la démocratie américaine, les membres du Sénat étaient même élus au suffrage indirect afin de "corriger" les éventuels effets indésirables du suffrage direct et de remplir une fonction de temporisation.

Comment expliquer que les élections de midterms se soldent par l’échec quasi systématique du président, même quand celui-ci a une cote de popularité satisfaisante, comme Eisenhower en 1958 (57%), John Fitzgerald Kennedy en 1962 (62%) ou Ronald Reagan en 1986 (83%) ?

Les électeurs ont tendance, lors des midterms, à attribuer au Président tout ce qui fonctionne mal dans le pays. Lors de ces élections, il est donc plus facile de mobiliser les électeurs du parti de l’opposition que ses propres soutiens : le vote est souvent favorable au parti qui n’occupe pas la Maison-Blanche.

Néanmoins, un autre élément entre en compte : les électeurs américains apprécient l’idée de cohabitation, qui favorise le contrôle du Président par le Congrès. Aux États-Unis, il a longtemps été courant que des électeurs votent pour le président puis pour le parti de l’opposition, en vertu de cette éthique du compromis à laquelle ils sont historiquement attachés. Cette culture politique est aujourd’hui mise à mal par la polarisation croissante de la société, qui réduit l'attrait de la cohabitation. De plus en plus d'électeurs sont tellement engagés qu’ils votent systématiquement pour un même parti, si bien que les présidents qui ont perdu les élections de mid-terms durant la dernière décennie ne peuvent l’expliquer que par une réelle impopularité. Ainsi, quand à l’issue du 6 novembre 2018, sous le mandat de Donald Trump, les démocrates contrôlent la Chambre, les républicains le Sénat et la Maison-Blanche, c’est parce que Donald Trump s’est aliéné le soutien de certains électeurs.

En 2022, si aucune vague rouge n’est survenue (les républicains n’ont remporté qu'une faible majorité à la Chambre des représentants et le Sénat est resté à majorité  démocrate), c’est parce que certaines positions maximalistes de républicains extrêmes ont fait office de repoussoir.

Quelles sont les spécificités d’une cohabitation américaine qui se joue parfois à trois, entre Congrès, Chambre des Représentants et Maison-Blanche ? Quelles sont les attributions de chacune des trois institutions ? Y a-t-il des domaines réservés aux États-Unis ?

Le système partisan se partage le pouvoir entre les différentes institutions, d’où la difficulté à mener des réformes. La cohabitation peut prendre de multiples formes : la plus courante et la plus claire des configurations est celle où le Président fait face à une Chambre des Représentants et un Sénat du parti opposé. On trouve aussi la Maison-Blanche et la Chambre des Représentants alignés face au Sénat ou encore le Président et le Sénat opposés à la Chambre. C’est souvent le président qui a le moins de pouvoir et qui doit négocier avec le Congrès. Il travaille alors à la fois avec les chefs du parti qu’il contrôle et avec le dirigeant de l’opposition. Si le Congrès a la majorité absolue sans dépasser une majorité des ⅔, le Président a le pouvoir de censurer les propositions de loi en exerçant son droit de veto.

La situation diffère aussi selon que le Président ait perdu la majorité dans les deux chambres du Congrès ou qu’il ait gardé la main sur le Sénat ou la Chambre, car chacune de ces institutions a un rôle spécifique : la Chambre des Représentants a une grande influence sur les finances mais c’est du Sénat que dépend la nomination des juges et des ministres du gouvernement. La chambre haute a aussi autorité sur la ratification des traités internationaux (on se souvient de l'accord de Vienne sur le nucléaire iranien de 2015, voulu par Barack Obama mais auquel le Congrès républicain était hostile, ou de l’échec de Bill Clinton à obtenir le soutien du Sénat pour la ratification du protocole de Kyoto conclu en 1997).

Concernant les opérations extérieures, en théorie, le président des États-Unis ne peut pas engager son pays sans l’approbation du Congrès, comme le précise la Constitution fédérale dont l’article 2 fait du Président le "commandant en chef de l’armée et de la marine des États-Unis" mais qui accorde au Congrès le pouvoir "de déclarer la guerre". Il est pourtant arrivé à plusieurs reprises que le Président engage l’armée unilatéralement, comme lors du déploiement en Bosnie-Herzégovine après les accords de Dayton, sous Bill Clinton (1995), de l’invasion d'Haïti (1995), de frappes aériennes en Yougoslavie en 1999 sous le même Bill Clinton ou de l'intervention en Libye en 2011 sous Barack Obama.

De plus, le président américain n’a pas la main sur le budget : il a fallu des mois avant que soit débloqué, le 24 avril 2024, le paquet d’aides de 95 milliards de dollars destiné à l'Ukraine, Israël et Taïwan, dont le vote a été retardé par le président de la Chambre des représentants, Mike Johnson.

Quels sont les risques principaux d’une paralysie gouvernementale ? On évoque souvent les "shut down", faute du vote de la loi de finances. Comment comprendre ce blocage récurrent et quelles sont ses conséquences ?  

Les risques d’une paralysie gouvernementale touchent d’abord l’agenda de politique étrangère. Le Traité nucléaire de 1999 sur la Non-prolifération sous Bill Clinton n’avait pas été approuvé, ainsi que le Partenariat transpacifique visant à abolir les barrières douanières entre plusieurs pays de l’Asie pacifique, dont les négociation avaient commencé en 2008 avant que le traité ne soit très laborieusement ratifié par un Congrès hostile en 2016 puis que les États-Unis ne s’en retirent en 2017 sous Donald Trump.
 
Un deuxième risque est lié au budget : les aides militaires, humanitaires, liées à la transition énergétique ou à la compensation climatique, peuvent pâtir d’un Congrès qui n’approuverait pas les initiatives présidentielles.

Enfin, le paroxysme de ces blocages réside en effet dans ce qu’on appelle le "shutdown". Tous les ans, il faut voter le budget du pays et donc obtenir l’aval du Sénat et de la Chambre ainsi que la signature de la Maison-Blanche : l’année fiscale se clôt donc par un combat à trois qui, s’il reste sans vainqueur, laisse le gouvernement sans argent et incapable de payer les fonctionnaires. Les institutions, laissées vacantes, s’arrêtent, et seules quelques services publics d’urgences sont gérées à partir de fonds dédiés. Cela fait deux décennies que les périodes de cohabitation sont devenues la norme, mais c'est seulement ces dix dernières années qu’elles ont systématiquement conduit à un shutdown, du fait de la polarisation extrême du paysage politique actuel.

- Étendre la durée du cycle budgétaire à deux ans afin de réduire la fréquence des crises et de laisser plus de temps au développement de compromis.
- Donner des incitations à la coopération, en inventant des mécanismes afin que les électeurs puissent récompenser ceux de leurs représentants qui collaborent plus qu’ils ne combattent.

Quelles sont les cohabitations les plus marquantes des dernières décennies ? Certaines cohabitations ont-elles donné lieu à des réformes fortes ?

Les cohabitations se sont parfois révélées productives politiquement. La première cohabitation de Bill Clinton en 1994, après la bascule du Sénat et de la Chambre côté républicains, a certes généré un conflit entre l’administration et le Congrès mais a aussi permis de mener plusieurs réformes importantes : une réforme du système de soutien financier à ceux des Américains qui avaient les plus faibles revenus. En 2012, Barack Obama a négocié un compromis entre républicains (favorables à la baisse des impôts) et démocrates (souhaitant davantage de redistributions) incluant une prolongation des taux d’imposition plus bas pour les Américains à faible revenu et une hausse de l'imposition des hauts revenus.

La cohabitation a été particulièrement conflictuelle sous Donald Trump. La Chambre des Représentants démocrate a engagé deux procédures d’impeachment(destitution) à l’égard du locataire de la Maison-Blanche, en 2019 sur la base d'allégations selon lesquelles Trump aurait refusé toute aide militaire à l'Ukraine pour des raisons de politique intérieure, et en 2021, suite à l’assaut du Capitole. Cela n’a pas empêché Donald Trump et la Chambre de converger sur certaines politiques, comme lors des Accord Canada–États-Unis–Mexique (nouveaux accords de libre-échange en Amérique du Nord, dans le cadre de la renégociation de l’ALENA) en 2020. La menace de l’impeachment n’est d’ailleurs pas l’apanage de Donald Trump : en 2023, le président de la Chambre des représentants, Kevin McCarthy, a également annoncé une enquête de destitution contre le président Joe Biden dans l’affaire concernant son fils, Hunter Biden.

On voit donc que se combinent des conflits ouverts et quelques réalisations politiques notables, même si ces dernières années, en raison d’une polarisation croissante, le conflit et les dysfonctionnements qu’ils occasionnent ont pris le dessus.

Comment expliquer la réélection du président après des expériences de cohabitation (Bill Clinton en 1996, Obama en 2012) ?

La cohabitation fonctionne parfois à l’avantage du président car il peut alors imputer au parti d'opposition toutes les difficultés qui surviennent et, lors de la campagne, sa cible est toute désignée et son argumentaire plus facile, qui consiste à dénoncer les blocages et à défendre un programme qui n’a pas pu passer. Ce furent les lignes de Clinton en 1996, d’Obama en 2012. Les deux présidents ont aussi profité d’une économie en phase de rebond après des crises.

Le paradoxe est que la conjoncture actuelle est favorable et que le bilan économique de Joe Biden est plutôt positif, mais très peu perçu comme tel par les Américains. C’est la première fois que l’on observe un tel écart entre la perception citoyenne et les indicateurs. Les créations d’emploi ont été plus nombreuses que sous n’importe quel autre président, les revenus montent, l’inflation redescend à un rythme normal ; avec des investissements dans les infrastructures, pour la transition énergétique, la lutte contre le changement climatique, le développement de l’industrie des semi-conducteurs… Face aux tensions commerciales avec la Chine, les États-Unis se sont plus que jamais dotés de capacités manufacturières qui les rendent indépendants. Et pourtant, cela ne semble pas suffire à diminuer les inquiétudes causées par une hausse des prix qui a trop longtemps hanté le paysage américain.

Quel bilan peut-on dresser de la cohabitation qui s’est installée sous le mandat de Joe Biden en 2022, avec une Chambre des Représentants devenue républicaine à une très courte majorité et un Sénat démocrate ?

Lors des deux premières années de son mandat, Joe Biden a bénéficié d’une majorité à la Chambre et au Sénat. Ce furent deux années législatives très productives pour le président. Des investissements considérables ont été réalisés dans les infrastructures et la transition verte. Les deux années suivantes ont été bien moins productives, avec le contrôle républicain de la Chambre des Représentants. Le parti de l’Éléphant a concentré ses efforts  pour bloquer l'administration Biden, lançant par exemple en septembre 2023 une enquête contre son fils Hunter accusé d’enrichissement frauduleux en Ukraine ou bloquant les fonds d’aide à l’Ukraine (pourtant en tête des priorités du Président Biden) dans un paquet concernant aussi Taïwan et Israël. Dans l’ensemble, il faut constater que ces dix-huit derniers mois de cohabitation n’ont pas été très fructueux. Néanmoins, le Congrès a finalement approuvé l'aide à l'Ukraine et à Taiwan en avril 2024, preuve que la cohabitation n’est pas toujours synonyme de dysfonctionnement complet.

Comment se profile l’élection présidentielle de novembre ? Y a-t-il une chance - ou un risque - de cohabitation ?

Toutes les configurations sont encore possibles aujourd’hui.Donald Trump bénéficiera-t-il d’un boulevard pour les deux prochaines années ? Disposera-t-il de la majorité absolue à la Chambre et au Sénat s’il est réélu ? Dans tous les scénarios, avec une victoire du candidat républicain ou démocrate (Kamala Harris a priori), il y a de fortes chances qu’une nouvelle période de cohabitation s’ouvre. Au Sénat, les Républicains devraient prendre l’avantage puisque la majorité des sièges renouvelés sont ceux qui étaient contrôlés par les démocrates, qui pourraient perdre leurs acquis. L’incertitude est grande, les sondages serrés et l’actualité talonne toute tentative d’analyse.. La convention démocrate qui se tiendra à la fin du mois d’août pourra apporter de premiers éléments de clarification.

Pour conclure cette discussion, quelles leçons la France pourrait-elle retenir du modèle américain dans la séquence politique inédite qu’elle traverse ?

Nos deux systèmes, français et américain, peuvent engendrer de la cohabitation. La première leçon serait de "dédiaboliser" la cohabitation, qui peut certes entraîner des dysfonctionnements et des blocages, mais générer aussi une grande productivité, à condition d’une attitude constructive, comme on l’a vu dans les exemples américains cités précédemment. L’histoire politique des États-Unis compte de nombreux accomplissements dus au régime de cohabitation bipartisane. La clef, pour cela, est de trouver la méthode pour "faire descendre la température" et diminuer la polarisation, afin de maintenir une bonne santé démocratique.

Il est arrivé que certains gouvernements comprennent des ministres issus du parti adverse à la majorité présidentielle : non parce que le locataire de la Maison Blanche y était contraint, mais parce qu’il souhaitait montrer une attitude de conciliation et d'ouverture jugée politiquement féconde. Joe Bien ou Donald Trump n’ont confié aucun des portefeuilles ministériels à la partie adverse mais Barack Obama a travaillé avec des républicains. Ainsi, Robert Gates, le secrétaire à la Défense sous l'administration Bush, a été confirmé dans son poste par l'administration Obama. De même, William Cohen, sénateur républicain, fut le secrétaire à la Défense de Bill Clinton (1997-2002). Ces quelques exemples restent isolés car une telle configuration est laissée à la discrétion présidentielle, et sont rendus de moins en moins probables par la polarisation grandissante aux États-Unis. Ils témoignent néanmoins du bénéfice politique que l’on peut chercher du côté de la cohabitation, si on la considère comme une ressource politique possible.

Joe Biden et Mike Johnson
Copyright Alan-Ducarre
Propos recueillis par Hortense Miginiac