Retraites : le conclave se referme, la jeunesse reste à la porte

Le constat, difficilement contestable, d’un financement du système de retraites au détriment des jeunes

Avant tout, le débat sur l’équité intergénérationnelle du système doit être considéré au regard de la situation des retraités français, en moyenne particulièrement favorable au regard des comparaisons internationales. Ils figurent parmi ceux qui passent le plus de temps à la retraite (23,3 ans en moyenne) avec un niveau de vie global qui dépasse désormais de 3 % celui de l’ensemble de la population (une fois intégrés les revenus du patrimoine). Le financement de ce niveau de générosité pour les retraités repose sur des dépenses massives : la France consacre près de 15 % de son produit intérieur brut aux seules dépenses de retraite, contre 11 % en Allemagne, aux Pays-Bas ou en Suède. La défense, l’éducation ou le remboursement de la dette sont donc loin d’être les principaux postes de dépense du budget de l'État. Cette idée fausse, très répandue, découle du décompte des missions budgétaires tel que présenté chaque année en loi de finances - un simple découpage administratif qui ne permet pas de saisir l’ordre réel des priorités publiques. Pour ce faire, il faut plutôt se référer à la classification fonctionnelle de l’INSEE, et notamment au tableau 3.307 des comptes de la Nation qui agrège les dépenses par finalité. On y constate que les retraites représentent, à elles seules, un montant sept fois supérieur au remboursement de la dette et deux fois et demi plus élevé que celui alloué à l’éducation et à l’enseignement supérieur.

Selon les prévisions du Conseil d’orientation des retraites (COR), le système accusera un déficit de 6,6 milliards d’euros à l’horizon 2030. Alors qu’il est déjà significatif, ce chiffre constitue une estimation a minima dans la mesure où il repose sur une méthodologie contestée (les recettes étant rehaussées par des impôts transférés et des surcotisations des employeurs publics). 

L’insoutenabilité du système de retraite constitue, en elle-même, une première rupture du pacte social implicite entre les générations. En l’état actuel, les jeunes cotisent à un régime dont ils ne peuvent espérer bénéficier dans les mêmes conditions, sauf à accepter des pensions plus faibles ou un départ plus tardif. Pire encore, le maintien de ce régime déséquilibré repose sur trois mécanismes qui font déjà peser l’ajustement presque exclusivement sur leur génération.

Le premier levier est une pression croissantesur leurs revenus du travail. La dégradation du ratio cotisants / retraités - passé de b en quarante ans - s’est traduite par une hausse du taux de cotisation retraite, passé de 15 % à 28 % du salaire brut. La France figure désormais, avec l’Italie, parmi les pays où la part des cotisations retraite dans le salaire brut est la plus élevée. Et rien ne garantit qu’elle ne haussera pas de nouveau : au vu des besoins de financement du système, une nouvelle hausse des cotisations retraite demeure une option réaliste - même si elle a été écartée dans le cadre du conclave. 

Le deuxième levier utilisé pour financer le système actuel est le recours à l’endettement. À première vue, ce mécanisme ne semble pas pénaliser spécifiquement les jeunes. Tant que la dette est "roulée" - c’est-à-dire renouvelée à échéance par l’émission de nouveaux titres -, le coût immédiat pour les finances publiques se limite au paiement des intérêts. Cette charge est alors assumée collectivement, via l’impôt, sans distinction générationnelle autre que celle liée à la structure du système fiscal. Or, deux facteurs changent désormais les termes du débat au détriment des jeunes. D’une part, la hausse continue du patrimoine financier des retraités réduit mécaniquement leur effort contributif dans le paiement de la charge d’intérêts : celui-ci est minoré du rendement de leurs produits d’épargne investis en obligations d’État au détriment de ceux qui n’en possèdent pas - c’est-à-dire les jeunes, qui subissent implicitement un transfert forcé de richesse vers les retraités. D’autre part, la réduction de la dette semble désormais un objectif réellement assumé par les pouvoirs publics. Cela signifie que l’effort demandé ne portera plus seulement sur les intérêts, mais sur le remboursement partiel du capital - effort supplémentaire qui pèsera mécaniquement sur les générations futures. L’inégalité générationnelle est d’autant plus marquée que la hausse récente de cette dette est en grande partie le produit de choix budgétaires faits au bénéfice… des générations âgées : les mesures liées au Covid et, surtout, le financement du système de retraites lui-même ! Sur les quelques 1 000 milliards d’euros de dette publique supplémentaire accumulés au cours des dix dernières années, près de la moitié est directement imputable au financement des retraites.

Enfin, le troisième levier utilisé pour maintenir un système particulièrement généreux envers les retraités est le recours croissant à l’impôt, les cotisations sociales ne suffisant plus à équilibrer les comptes. En 2023, près d’un tiers des 389 milliards d’euros de dépenses de retraites a été financé par des recettes fiscales : 64 milliards d’euros issus de taxes affectées (TVA, accises, taxe sur les salaires) et 78 milliards d’euros de transferts du budget général, principalement pour compenser les déséquilibres des régimes publics. Cette évolution aggrave l’inégalité générationnelle, l’affectation de ces ressources fiscales aux retraites se faisant au détriment des investissements essentiels pour les générations futures - notamment en matière d’éducation ou de transition écologique. Par exemple, en vingt-cinq ans, les dépenses de retraite ont augmenté de 2,7 points de PIB tandis que les dépenses d’éducation ont reculé de 0,6 point. Sur 1 000 euros de dépense publique, environ 250 euros sont désormais consacrés aux retraites (et autant aux dépenses de soins, elles aussi concentrées sur les âges élevés). La moitié de la dépense publique bénéficie ainsi prioritairement aux plus de 60 ans. 

En conséquence, les générations nées autour de 1950 reçoivent, une fois retraitées, près de deux fois le montant de leurs contributions, au prix d’un effort imposé aux jeunes actifs. Et, pour la première fois, les jeunes ont remplacé les retraités comme groupe social le plus exposé à la pauvreté.

Cette thèse d’une inégalité au détriment des jeunes générations trouve des relais croissants parmi les économistes, qui mettent en évidence l’ampleur des transferts opérés au bénéfice des retraités. Ce constat nourrit l’idée d’une fracture générationnelle latente, susceptible de se traduire en revendication politique et d’induire à terme un rééquilibrage. Mais cette lecture reste, à ce stade, largement théorique. Il n’y a pour l’instant pas véritablement de revendication politique structurée dénonçant cette inéquité intergénérationnelle - non parce que les inégalités seraient imaginaires, mais parce qu’elles ne sont ni perçues ni pleinement comprises par ceux qui les subissent. En l’absence de conscience claire des mécanismes à l’œuvre, l’injustice ne se traduit pas en revendication.

Une inégalité générationnelle en réalité peu présente dans le débat public, faute de mobilisation des jeunes

On ne peut en effet que constater que le sujet des retraites suscite peu d’intérêt parmi les jeunes générations. Cette relative indifférence peut s’expliquer, chez les plus jeunes, par une distance naturelle à un enjeu qui ne les concerne pas encore directement. Mais dès l’entrée dans la vie active, et en particulier dans le secteur privé, cette distance devient plus difficile à justifier : près d’un tiers du salaire brut est consacré aux cotisations retraites, sans que cela ne suscite, dans la plupart des cas, de réelle interrogation. Ce décalage s’explique en grande partie par une méconnaissance du fonctionnement du système : plus d’un jeune sur deux se déclare mal, voire très mal informé. Plus grave, près de la moitié des jeunes ignore que les cotisations qu’ils versent financent les pensions des retraités actuels, et non leur retraite future. Dans ces conditions, comment s’étonner que le déficit du système et les arbitrages qu’il implique ne les concerne pas ?

Cette méconnaissance - reflet d’un intérêt limité pour la question des retraites - empêche toute prise de conscience sur la faible équité intergénérationnelle du système actuel, et partant l’émergence d’une véritable pression politique en faveur d’un rééquilibrage. Ainsi, plus de la moitié des jeunes pense que le niveau de vie moyen des retraités est inférieur à celui de la population générale. Il en découle des prises de position des organisations de jeunesse contraires aux intérêts de la classe d’âge qu’elles disent défendre, comme l’a illustré la "journée de mobilisation et d’action de la jeunesse contre la réforme des retraites" organisée le 9 mars 2023 et largement suivie. Plutôt que de défendre une nouvelle répartition de l’effort, les syndicats étudiants ont défendu un statu quo qui renforçait précisément le déséquilibre dont les jeunes sont aujourd’hui les premiers perdants.

Mais, à supposer qu’une prise de conscience émergeait parmi les jeunes et se traduisait par des revendications explicites, cela suffirait-il à rééquilibrer les décisions politiques ? Rien n’est moins sûr, tant le poids électoral des jeunes est structurellement limité.

Des obstacles plus structurels à un rééquilibrage, tenant à la composition du corps électoral

Selon le bilan démographique 2024 publié par l’INSEE, et pour la première fois, les plus de 50 ans représentent désormais la majorité absolue des 48 millions d’électeurs inscrits. À l’inverse, les moins de 40 ans ne pèsent plus que 25 % du corps électoral. Et ce déséquilibre s’accentue encore si l’on tient compte d’une part du taux d’inscription sur les listes électorales - plus faible chez les actifs en milieu de vie - et d’autre part du taux d’abstention - deux fois plus élevé chez les moins de 30 ans par rapport aux plus de 65 ans. En conséquence, les réformes engagées devraient tendre à refléter les préférences de ce corps dominant électoralement. Or celles-ci sont très défavorables aux actifs, et donc aux jeunes : les retraités sont deux fois plus nombreux que les actifs peu aisés à soutenir l’allongement de la durée d’activité. À l’inverse, la part des actifs favorables à une baisse du montant des pensions est trois fois plus élevée que chez les retraités.

Cette mécanique politique défavorable aux jeunes se vérifie empiriquement : le gouvernement de Michel Barnier est tombé après avoir voulu reporter de six mois l’indexation des pensions, et la remise en cause de l’abattement de 10 % sur les pensions (5 Md€ d’économies) a été écartée lors des dernières discussions budgétaires. À la place, le débat s’est focalisé sur des propositions désavantageant les actifs - à l’image des propositions d’une nouvelle "journée de solidarité", ce qui revient à travailler gratuitement au profit de dépenses de solidarité profitant là encore aux retraités - ou sur des coupes budgétaires touchant des politiques d’avenir, qui bénéficient aux jeunes. Finalement, les pensions ont été revalorisées de 5,3 % en janvier 2024, tandis que les salaires n’ont progressé que de 2,6 % sur l’année, une dynamique qui s’est poursuivie en 2025. Même informés et mobilisés, les jeunes peineront donc à faire entendre leurs intérêts dans un système électoral qui reflète avant tout les priorités des générations les plus âgées.

C’est précisément là que le conclave sur les retraites aurait pu constituer une rupture : il offrait l’opportunité, pour la première fois, de dépasser ces trois blocages. Cet espoir était - paradoxalement - renforcé après le retrait de trois organisations syndicales (FO dès l’ouverture, puis la CGT et l’U2P), qui a libéré les participants du carcan initial fixé par la lettre de mission du Premier ministre ; ils ont alors redéfini leur mandat, élargi les thèmes abordés au financement global de la protection sociale et prolongé les négociations de trois semaines. Ce tournant aurait pu être le signe d’un débat à ouvert à des sujets plus structurels, avec la question de l’équité intergénérationnelle placée au cœur des discussions. 

Le conclave, ou l’occasion manquée de mettre la question de l’équité intergénérationnelle au centre du débat

Malgré les critiques qu’elle a suscitées - en étant considérée comme une manœuvre dilatoire pour éviter la censure du Parti socialiste -, la méthode du conclave offrait donc l’opportunité de rééquilibrer le débat en faveur des jeunes générations en contournant les trois freins - cognitif, institutionnel et électoral - qui freinent l’émergence du débat sur l’équité intergénérationnelle. En pratique, il a échoué sur chacun d’eux.

Sur le plan cognitif, le conclave aurait pu servir de levier pour corriger la méconnaissance persistante du système chez les jeunes, en étant accompagné d’un exercice de communication pédagogique à destination du grand public. Or aucune initiative n’a été prise pour rendre les débats plus accessibles : les échanges, cantonnés à un registre technique sans effort de communication pédagogique sur les enjeux financiers, ont mécaniquement exclu les jeunes - pourtant les premiers concernés. 

L’occasion manquée de sensibiliser les jeunes générations tient aussi à la composition même du conclave : étaient représentées sept organisations syndicales (CGT, CFDT, FO, CFE-CGC, CFTC, Unsa, FNSEA) et trois organisations patronales (Medef, CPME, U2P). Or les jeunes y sont peu présents : selon les dernières données du ministère du Travail, 2,7 % des moins de 30 ans étaient syndiqués contre 10,1 % en moyenne. L’engagement de la jeunesse passe ailleurs : près de 40 % des jeunes interrogés citent les associations comme mode d’action privilégié, soit trois fois plus que les syndicats. Dans ce contexte, le choix de ne pas associer, même à titre consultatif, des représentants de la jeunesse - associations étudiantes, think tanks dédiés, collectifs de jeunes actifs, chercheurs spécialisés - est une occasion manquée de politiser et de diffuser le débat auprès d’un public encore largement en retrait, et ainsi d’amorcer une dynamique d’appropriation générationnelle du sujet. Le frein institutionnel n’a donc pas, non plus, été levé.

Enfin, le conclave était l’occasion de lever le frein électoral - verrou le plus important à la prise de mesures en faveur de l’équité intergénérationnelle. La négociation paritaire permettait en effet d’échapper au poids démographique des retraités dans le corps électoral. Il constituait ainsi une rare occasion d’aborder l’enjeu de contribution des retraités - que les syndicats ne représentent pas - sans se heurter immédiatement à une logique de sanction électorale. Certes, une proposition en ce sens validée par les partenaires sociaux aurait dû, in fine, passer par une traduction législative - un débat dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale débattu à l’automne -, et restait à ce titre soumise au filtre des équilibres électoraux représentés au Parlement et largement favorables aux générations âgées. Pour autant, un accord formel entre organisations syndicales de salariés et d’employeurs, a fortiori étendu à une voix consultative positive des représentants de la jeunesse, aurait conféré une légitimité politique forte à des réformes ambitieuses touchant aux retraités. Malheureusement, les propositions un temps évoquées avant l’échec des discussions n’ont jamais porté sur la mise à contribution des retraités.

Vers un conflit générationnel ouvert ?

Faute de mobilisation de la jeunesse et d’une représentation politique structurée, les choix en matière de retraites restent largement dictés par les générations les plus âgées, qui disposent du poids électoral le plus décisif. Dans ce contexte, la fenêtre d’Overton des réformes envisageables se resserre autour de trois options : un nouveau relèvement de l’âge légal de départ, une hausse des cotisations sociales, ou le maintien d’un statu quo par le recours au déficit - ce qui équivaut, en raisonnant de manière intertemporelle, à un financement différé par l’impôt. Comment sortir de cette impasse, où l’ajustement du système repose exclusivement sur un alourdissement de la charge pesant sur les actifs ?

Plusieurs pistes ont été avancées, mais elles se révèlent peu convaincantes. Certaines, comme l’abaissement de l’âge du droit de voteà 16 ans, visent à élargir le corps électoral des jeunes : en réalité, leur impact serait limité au vu du faible niveau d’information sur le fonctionnement du système et des taux d’abstention élevés dans cette classe d’âge. D’autres, plus radicales, soulèvent des objections démocratiques majeures, à l’image de la proposition de pondérer le vote en fonction de l’âge formulée par l’essayiste Frédéric Monlouis-Félicité.

Il faut plutôt souhaiter que la prise de conscience au sein de la jeunesse se poursuive et s’amplifie. Si la méconnaissance du fonctionnement du système de retraites demeure importante, la perception d’une inéquité intergénérationnelle s’installe progressivement : elle se reflète notamment dans l’écart de satisfaction à l’égard du système actuel, deux fois plus élevé chez les retraités (69 %) que chez les jeunes actifs. Les signaux d’une telle prise de conscience sont également de plus en plus perceptibles sur les réseaux sociaux. Cette perception négative doit désormais s’appuyer sur une meilleure connaissance du système pour nourrir une politisation intelligente du sujet et encourager une traduction politique des aspirations exprimées par la jeunesse, avant qu’elle ne débouche sur un conflit générationnel ouvert. À cet égard, l’objectif de pédagogie assigné par François Bayrou à la conférence sur les finances publiques - dont c’était l’une des principales vertus comme nous l’analysions dans un précédent article - pourrait utilement être transposé au champ des retraites. 

Ce financement devrait prioritairement passer par des économies sur le système de répartition, et non par une hausse des cotisations retraites, déjà particulièrement élevées au regard des droits qu’en retireront les jeunes actifs. À défaut, le risque serait de renforcer encore le sentiment de sacrifice et le ressentiment d’une génération qui se perçoit, déjà, comme la grande perdante du système actuel.

Copyright image : LIONEL BONAVENTURE / AFP
Une manifestation contre la réforme des retraites à Toulouse, le 6 juin 2023.