L’avenir du multilatéralisme à l’heure du désengagement américain

Un an après le retour de Donald Trump à la présidence, la décision des États-Unis, le 7 janvier 2026, de se retirer de 66 organisations, conventions et traités internationaux s'impose comme l'une des actions de politique étrangère les plus lourdes de conséquences de sa première année de mandat. 31 organismes des Nations unies et 35 institutions non onusiennes sont affectés par ce qui restera comme le plus important désengagement américain de la gouvernance multilatérale depuis 1945.

Au-delà de ses effets juridiques et institutionnels immédiats, cette décision a des implications systémiques conséquentes pour la gouvernance mondiale, l'Union européenne et la France. Elle signale non seulement un changement d'orientation politique, mais une redéfinition plus profonde de la manière dont les États-Unis conçoivent la souveraineté, la coopération et le rôle des institutions internationales dans la promotion de leurs intérêts nationaux.

Le retrait des États-Unis touche plusieurs enjeux de la gouvernance globale : ils affectent principalement les formes de gouvernance normative, préventive et scientifique. Washington a maintenu son engagement dans les cadres multilatéraux liés à la prise de décision en matière de sécurité et à la gouvernance économique mondiale.

Des initiatives de retraits multilatéraux dès 2025

Le 3 février 2025, l'administration Trump a publié un décret présidentiel ordonnant un examen approfondi de l'adhésion et du financement des États-Unis aux organisations internationales, et notamment à certains organismes de l'ONU. Il met fin à la participation et au financement d’entités jugées contraires aux intérêts américains, telles que le Conseil des droits de l'homme de l'ONU et l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA).

En juillet 2025, les États-Unis ont aussi annoncé leur décision de se retirer de l'UNESCO, mettant en cause la politisation de cet organisme, une allégation de partialité contre Israël, et la mise en œuvre de standards, dans des domaines tels que l'éducation, la culture et la science, qui, selon l'administration, ne seraient plus alignés sur les intérêts nationaux ou les priorités politiques des États-Unis. Les sanctions à l’encontre de la Rapporteure spéciale des Nations unies, Francesca Albanese, sur les violations des droits de l'homme à Gaza, ont montré davantage les tensions croissantes entre l'establishment politique américain et les mécanismes indépendants de surveillance multilatérale.

L’impact sur le terrain de la baisse des financements humanitaires

Le revirement politique américain en 2025-2026 a réduit à la fois les contributions aux Nations unies et la capacité à anticiper les financements humanitaires. Ensemble, les coupes budgétaires et l'augmentation de la conditionnalité ont affaibli la neutralité et l'efficacité de la réponse humanitaire multilatérale, avec des conséquences directes pour les populations. Les agences humanitaires ont déjà été contraintes de suspendre ou de réduire leurs programmes liés aux déplacements de population, à l'insécurité alimentaire, à la nutrition infantile, au logement et aux services de base dans des contextes de guerre ou de catastrophes naturelles. Dès lors, l'ONU doit "s'adapter, se réduire ou mourir", comme l’ont regretté les acteurs humanitaires : il faudra effectuer le virage d’un système humanitaire mondial basé sur les besoins vers un financement conditionnel, reposant sur une priorisation politique. Les principales agences des Nations unies, notamment le Haut Commissariat pour les Réfugiés, l'OCHA (Bureau de la coordination des affaires humanitaires) et le Programme alimentaire mondial, ont reconnu que les déficits budgétaires perturbent la fourniture d'aide essentielle aux populations vulnérables. S'exprimant lors du 80e anniversaire de l'ONU en janvier 2026, le Secrétaire général António Guterres a averti que les coupes dans le financement humanitaire n’était pas une "pression abstraite", mais se traduisaient directement par un nombre réduit de personnes aidées, une protection civile affaiblie et une capacité réduite à répondre aux crises.

Le financement humanitaire de l'UE et de la France est également sous pression. Plusieurs États membres de l'UE ont réduit leurs budgets d'aide publique au développement (APD), contribuant à un déclin plus large du financement humanitaire en 2025. En France, la récente planification budgétaire anticipe des coupes notables dans l'aide humanitaire et au développement afin de contribuer à la réduction du déficit public. Ces réductions reflètent la concurrence dans les priorités budgétaires nationales, notamment face à l'augmentation des dépenses de défense et de sécurité nécessaires à l'autonomie stratégique de l'UE.

Gouvernance du climat et de l'énergie

Ce sont les organisations de gouvernance globale liées à ces enjeux - normes environnementales, atténuation du changement climatique, protection de la biodiversité, transition énergétique et gouvernance de la durabilité - qui sont les plus affectées par le désengagement américain.

Le retrait de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques va de pair avec celui de l'Accord de Paris sur le climat. Plus largement, en se retirant des cadres de coopération sur le climat, la biodiversité et l'environnement, les États-Unis prennent leurs distances avec des fondations institutionnelles de l'action environnementale mondiale, contribuant à la politisation de la science climatique et à la contestation du changement climatique. Il faut aussi prendre en compte le retrait d'organismes énergétiques internationaux tels que l'Agence internationale pour les énergies renouvelables, qui témoigne d’un rejet de toute approche coordonnée en matière d'énergies renouvelables et de transition énergétique mondiale vivement dénoncé par les instances scientifiques. 

Elles reflètent également des choix de politique énergétique intérieure qui privilégient la production de combustibles fossiles au détriment de l'investissement dans les énergies renouvelables et des cadres de transition coordonnés au niveau international.

Le désengagement américain accroît d’autant la charge qui pèse sur l’UE de maintenir l'Accord de Paris et affaiblit l'alignement transatlantique sur les normes climatiques et énergétiques. La France, qui a joué un rôle diplomatique central dans l'obtention de l'Accord de Paris, fait face à la contestation d’un espace central d'influence multilatérale : ses efforts en faveur du maintien d'une gouvernance environnementale fondée sur la science seront d’autant plus essentiels.

Protection des civils, droits de l'homme, démocratie et état de droit

ONU Femmes, Entité des Nations Unies pour l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes, le Fonds des Nations Unies pour la population, le Fonds des Nations Unies pour la démocratie, les mandats sur la violence sexuelle dans les conflits et les enfants dans les conflits armés, ainsi que les organisations de droit international et d'établissement de normes : autant d’organisations qui ont subi l’impact de la décision du 4 février 2025 par laquelle les États-Unis se sont retirés du Conseil des droits de l'homme de l'ONU.

Aucun de ces mécanismes ne dispose de pouvoir exécutif : ils agissent en définissant des priorités, une orientation juridique et constitutionnelle, et en mettant en place des indicateurs de suivi et de signalement systématiques dans des domaines liés à la protection des civils, aux droits de l'homme, à la gouvernance démocratique et à l'état de droit.

Plusieurs de ces organismes ont fait les frais d’accusations de communautarisme, ou de "wokisme", tout comme certains organismes d'aide internationale, souvent liés à d'anciens programmes de l'USAID. Pourtant, ils jouent un rôle central pour documenter des violations des droits de l’homme, pour promouvoir le respect des obligations qui découlent du droit international et pour protéger les civils - en particulier les femmes et les enfants - dans les contextes de conflit et de crise.

Consolidation de la paix, prévention des conflits et stabilisation

Les institutions qui traitent des enjeux de consolidation de la paix, de prévention des conflits et de stabilisation sont moindres mais stratégiquement critiques. Leur groupe recouvre les institutions liées à la prévention des conflits et à la stabilisation post-conflit, qui opèrent avant que la violence n'augmente ou ne réapparaisse. On y trouve le Fonds des Nations Unies pour la consolidation de la paix, la Commission de consolidation de la paix et les mécanismes connexes qui concernent les facteurs structurels des conflits tels que la faiblesse des institutions, l'exclusion ou la fragilité des accords de paix, tout en soutenant la réconciliation et la confiance. Le retrait des États-Unis de l'Alliance des civilisations des Nations unies signale un recul du dialogue interculturel en tant qu'outil de prévention des conflits, de réconciliation et de cohésion sociale.

Avec le désengagement américain, c’est l’approche réactive des crises qui est privilégiée sur l'action préventive, au détriment des investissements de long terme au profit des solutions politiques et du renforcement des institutions. La probabilité d’une reprise des conflits s’en trouve augmentée, et les coûts humanitaires, financiers et politiques en sont accrus d’autant pour les autres acteurs, tenus de réagir une fois que la violence a déjà repris.

Des efforts de réforme limités mais tangibles sont en cours dans ce domaine au sein du Secrétariat des Nations unies. Le 12 janvier 2026, l'Assemblée générale de l'ONU a approuvé l'établissement d'un Bureau unifié de consolidation et de soutien à la paix. Cela reconnaît la nécessité d'une plus grande cohérence et d'une intégration institutionnelle entre la prévention, la consolidation de la paix et le soutien post-conflit dans le contexte des contraintes géopolitiques actuelles.

La pression s’intensifie sur des instruments européens de prévention des conflits et de stabilisation déjà mis à rude épreuve, tels que les missions civiles et les mécanismes de soutien financier.

Coopération technique, scientifique et culturelle - y compris la sécurité transnationale

Les États-unis se sont aussi retirés d’un ensemble de mécanismes de coopération technique et sectorielle ainsi que de certains mécanismes de coopération en matière de sécurité, pourtant essentiels à la stabilité de la gouvernance mondiale, et liés au contre-terrorisme, à la cybersécurité, à la sécurité maritime et à la lutte contre la piraterie. Ces organismes ne réglementent pas l'usage de la force ni n'imposent d'obligations de sécurité contraignantes mais facilitent le partage d'informations, la coordination opérationnelle, le renforcement des capacités et l'échange de meilleures pratiques pour faire face aux menaces transnationales.

Le non-paiement des contributions américaines et son impact sur les opérations de l'ONU

Au-delà des retraits formels, le désengagement américain de la gouvernance multilatérale se manifeste également sur le plan financier. Début 2026, les États-Unis ont accumulé d'importantes dettes auprès de l’ONU, correspondant aux contributions obligatoires impayées, y compris celles dédiées au budget ordinaire de l'ONU, aux agences spécialisées et aux opérations de maintien de la paix.

Le Secrétaire général de l'ONU, António Guterres, a rappelé que celles-ci n’étaient pas des promesses de dons volontaires mais des obligations légalement contraignantes en vertu de la Charte des Nations Unies, qui s’appliquaient indépendamment des désaccords politiques. La suspension et le non-paiement des contributions américaines ont engendré de fortes contraintes de liquidité et ont limité la capacité de l'ONU à planifier des activités, à rembourser les pays contributeurs qui mettent leurs troupes à son service, et à maintenir les fonctions opérationnelles de base. Ces retards de paiement obligent le Secrétariat général de l’ONU à différer les dépenses, à ralentir les cycles de déploiement et à recourir à des emprunts internes à court terme pour maintenir les opérations essentielles.

Cette pression financière aggrave les effets politiques du retrait américain de certaines institutions. Même là où les mandats restent formellement en place, l'incertitude du financement affaiblit la capacité opérationnelle et érode la crédibilité institutionnelle. Compte tenu du rôle historique des États-Unis en tant que plus grand contributeur au système de l'ONU, le non-paiement persistant transfère la tension financière sur d'autres États membres et augmente le risque de mise en œuvre inégale des mandats, en particulier dans les opérations de paix et l'action humanitaire.

La Stratégie de sécurité nationale des États-Unis : un recentrage souverainiste

Les retraits de janvier 2026 s’inscrivent dans le contexte de la Stratégie de Sécurité nationale (NSS) des États-Unis de 2025, qui avanceune doctrine centrée sur la souveraineté, dans laquelle l'engagement multilatéral est sélectif et motivé par les intérêts plutôt que considéré comme outil de leadership mondial. La stratégie s'écarte de la vision post-Guerre froide selon laquelle une participation soutenue aux institutions normatives et préventives renforce la puissance américaine, privilégiant plutôt la liberté d'action et la souveraineté économique intérieure.

La NSS souligne le rôle personnel du président Trump dans l'avancement de la résolution ou de l'endiguement des conflits, à travers une médiation transactionnelle plutôt que via des processus multilatéraux institutionnalisés. La promotion de la démocratie et des droits de l'homme n'est plus présentée comme un principe organisateur central de l'engagement extérieur américain.

Plus largement, la NSS signale un retour à une pensée basée sur des sphères d'influence, s'appuyant sur des éléments de la Doctrine Monroe et ce que certains analystes décrivent comme une "doctrine Donroe" : un engagement sélectif dans les domaines d'intérêt jugés prioritaires combiné à un désengagement des cadres de gouvernance multilatérale.

En termes transatlantiques, la NSS se réfère constamment à l'UE comme "l'Europe" et laisse la responsabilité principale de la sécurité, de la stabilité et de la gouvernance aux Européens ; tandis que l'OTAN reste une partie de l'architecture stratégique, la NSS traite la défense collective comme de plus en plus conditionnelle et souligne la nécessité pour les alliés européens d'assumer une plus grande responsabilité en matière de capacités et de partage du fardeau.

Face au désengagement américain, l’UE et la France sur le fil

L’UE a surtout déploré le désengagement des États-Unis sur les sujets environnementaux, et a réaffirmé son engagement continu en faveur de la coopération climatique internationale et de la gouvernance environnementale. L’UE a certes réitéré son engagement en faveur des droits de l'homme, de l'égalité entre hommes et femmes et de l'ordre international fondé sur des règles mais n’a pas articulé de réponse institutionnelle systémique face au désengagement américain des organismes multilatéraux.

Au Forum économique mondial de Davos, le 20 janvier, il a averti que le monde dérivait vers "un monde sans règles", où les normes internationales sont de plus en plus remises en cause par des dynamiques de pouvoir unilatérales. Il a souligné l’importance de défendre le droit international et l’État de droit, rejetant la domination de "la loi du plus fort" et appelant à une réaffirmation de la coopération multilatérale dans les cadres juridiques mondiaux établis.

La gouvernance multilatérale survivra-t-elle ?

Institutionnellement, l'ONU et le système multilatéral au sens large n’ont pas vocation à disparaître. Les traités restent en vigueur, les mandats continuent de s'appliquer et les organisations de fonctionner. La question centrale, cependant, n'est pas la survie institutionnelle, mais le poids politique, l'efficacité et l'influence normative de la gouvernance multilatérale, dans le contexte d’un désengagement américain sélectif.

En effet, si les institutions chargées d’édicter des normes et de prévenir les risques perdent un architecte crucial de l'ordre international, cela ne signifie pas que les États-Unis cessent de façonner des décisions clés dans les domaines de la sécurité, de l'économie et de la politique. Ainsi, le multilatéralisme risque de rester formellement intact mais affaibli dans la pratique, d’autant plus que les contributions financières américaines se trouvent amoindries : en tant que l'un des plus grands bailleurs de fonds historiques des agences de l'ONU, des opérations de maintien de la paix et des organismes spécialisés, les États-Unis ont joué un rôle critique non seulement dans l'établissement des priorités, mais aussi dans le maintien de la capacité opérationnelle. La réduction du financement contraint la flexibilité, limite la portée des programmes et augmente la pression sur les contributeurs restants.

Cette combinaison de désengagement politique et de restriction financière crée un espace pour d'autres acteurs - notamment la Chine et la Russie, mais aussi des groupes comme les BRICS - pour étendre leur influence sur les normes, les cadres de développement et les pratiques de gouvernance, faisant souvent progresser des approches plus centrées sur la souveraineté et transactionnelles. Dans le même temps, cela place une plus grande responsabilité sur les organisations régionales, y compris l'UE, l'Union africaine et l'ASEAN, appelées à jouer un rôle plus actif dans le maintien des cadres de gouvernance, la prévention des crises et la continuité institutionnelle, afin d'éviter les vides stratégiques et normatifs.

Le Conseil de paix du président Trump

Les dirigeants ont exprimé des réserves à l'égard du "Conseil de la Paix" proposé par le président Trump et annoncé par lui le 16 janvier - un groupement informel d'États sélectionnés qui sera destiné, sous la direction des États-Unis, à négocier la reconstruction de Gaza mais aussi d'autres règlements de conflits en dehors des cadres de l'ONU. Le recours à de tels mécanismes créés ad hoc risque de marginaliser le rôle de l'ONU. Le président Trump aurait également invité le président Macron à rejoindre la nouvelle entité, mais ce dernier a décliné l'invitation, réaffirmant son attachement au droit international et à la primauté de la Charte des Nations Unies sur les arrangements alternatifs. La déclaration du président Donald Trump du 20 janvier selon laquelle son "Conseil de la Paix" pourrait remplacer l'ONU n’a fait que renforcer les inquiétudes.

Dans ses dernières interventions, le Secrétaire général de l’ONU António Guterres a qualifié 2025 d’"année profondément difficile pour la coopération internationale", avertissant que des "forces puissantes" sapent la coopération mondiale, l’action humanitaire, les opérations de maintien de la paix et le respect du droit international. Il a mis en garde contre un système international fonctionnant dans un contexte de chaos croissant, alimenté par les conflits, l’impunité et l’aggravation des inégalités. L’écart entre les engagements politiques et les capacités opérationnelles continue de se creuser, accroissant les risques tant pour les populations affectées que pour le personnel des Nations unies.

L’ONU sommée de se réformer ?

Au-delà de la question de son efficacité administrative, la réforme de l'ONU se concentre de plus en plus sur le Conseil de sécurité (CS) lui-même : même si le fonctionnement onusien n’est pas institutionnellement remis en cause, la composition et les pratiques de prise de décision du Conseil de sécurité restent mal alignées sur les réalités géopolitiques contemporaines. La paralysie persistante sur les conflits majeurs, la représentation régionale inégale et l'utilisation extensive du droit de veto ont renforcé les perceptions selon lesquelles le Conseil reflète l'équilibre des pouvoirs de l'après-Seconde Guerre mondiale plutôt que l'ordre international d'aujourd'hui. Le désengagement américain affaiblit davantage le lien entre l'autorité du CS et l'architecture multilatérale plus large.

Depuis la fin de la Guerre froide, l'utilisation du droit de veto au Conseil de sécurité a été très inégale parmi les membres permanents. C’est l'URSS, puis la Russie, qui a utilisé le veto le plus fréquemment, en particulier depuis 2011, principalement pour bloquer les résolutions liées à la Syrie et, plus récemment, à l'Ukraine. Les États-Unis sont le deuxième utilisateur le plus fréquent. Ils emploient souvent le veto pour bloquer les résolutions concernant Israël et le conflit israélo-palestinien. La Chine a utilisé le veto de manière plus sélective, souvent en coordination avec la Russie, surtout sur les questions encadrées comme la souveraineté ou la non-ingérence. En revanche, la France et le Royaume-Uni ont utilisé le veto avec parcimonie au cours des dernières décennies, et la France ne l'a pas exercé depuis 1989.

L'UE et la France appellent depuis longtemps le CS à améliorer ses méthodes de travail, à une plus grande transparence et à des liens plus étroits avec l'Assemblée générale. La France, en particulier, a soutenu la réforme du Conseil et promu, via l'initiative France-Mexique, la retenue dans l'utilisation du veto quand il empêche d’agir dans des situations impliquant des atrocités de masse, au motif qu’il incombe tout spécialement aux membres permanents ont une responsabilité spéciale de prévenir la violence à grande échelle.

Au milieu de la polarisation géopolitique croissante au sein du Conseil de sécurité, l'ONU n'a pas autorisé de nouvelle mission de maintien de la paix depuis plus d'une décennie, suite à l'établissement de la Mission de stabilisation en République centrafricaine en 2014. Depuis lors, l'activité du Conseil s'est largement concentrée sur le renouvellement, l'ajustement ou le retrait des missions existantes plutôt que sur le déploiement de nouvelles.

La responsabilité croissante de l'UE

Pour l'UE, le retrait des États-Unis marque un changement qualitatif dans la manière dont le multilatéralisme fonctionne comme un outil d'action extérieure. L'UE s'est longtemps positionnée comme une puissance normative, projetant son influence par les règles, les normes et la capacité réglementaire. Cette approche supposait un soutien politique américain constant au système multilatéral. Avec le désengagement américain, il faudra faire preuve de plus de leadership politique, de plus de cohérence interne et affirmer la volonté de prendre en charge des coûts diplomatiques et financiers supplémentaires dans la gouvernance climatique, la consolidation de la paix, la coordination du développement, la protection des droits de l'homme, le soutien à la démocratie et la gestion des crises et de la sécurité.

Pour l'UE, l'érosion du pilier préventif de la paix et de la sécurité augmente la dépendance à ses propres instruments dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune, y compris les missions de la Politique de sécurité et de défense commune et la Facilité européenne pour la paix. Combinée aux exigences générées par la guerre en Ukraine et à la poursuite parallèle de l'autonomie stratégique européenne, cette responsabilité croissante risque de mettre à rude épreuve les capacités européennes et accentue le besoin d'une priorisation plus claire. Dans ce contexte, le multilatéralisme fonctionne de moins en moins comme un canal pour projeter l'influence et de plus en plus comme un système dont la stabilité dépend d'un engagement soutenu de l'UE.

Et la France ?

Pour la France, les implications sont importantes. En tant que membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU et défenseur de longue date de la prévention des conflits et de la complémentarité ONU-UE, le désengagement américain augmente la responsabilité de la France pour maintenir la cohérence institutionnelle et la crédibilité politique.

Le rôle accru de la France s'accompagne de limites politiques claires. Au sein de l'UE, certains États membres considèrent la France comme une alternative possible, dans une certaine mesure, face au désengagement américain, tandis que d'autres s'inquiètent d'une répartition inégale des responsabilités politiques, financières et opérationnelles. Au niveau national en France, cette approche est soutenue par des acteurs qui considèrent l'engagement multilatéral continu comme essentiel au maintien des engagements internationaux et de l'influence diplomatique de la France, mais elle est également remise en question par d'autres qui soutiennent que même le niveau actuel des engagements diplomatiques et financiers représente un fardeau sans avantages tangibles.

Conclusion

Le retrait des États-Unis d'un large éventail d'institutions multilatérales ne signale pas la fin de la gouvernance multilatérale, mais il marque un changement significatif dans la manière dont l'autorité, la responsabilité et la légitimité y sont exercées. En se désengageant principalement des organismes normatifs et préventifs tout en conservant une influence sur la prise de décision en matière de sécurité et d'économie, les États-Unis affectent l'équilibre qui a façonné l'ordre multilatéral.

La France, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, voit son rôle en faveur de la crédibilité institutionnelle et de la réforme onusienne renforcé.

Copyright image : Kena BETANCUR / AFP