Troisième Programmation Pluriannuelle de l'Énergie (PPE3) : comment lutter contre l'obsolescence programmée

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Expert Associé - Énergie

La publication le 12 février du décret sur la Programmation pluriannuelle de l’énergie jusqu'à 2035 a 3 ans de retard. Le texte a été pensé dans un monde qui, depuis, a bien changé. Dans cette tribune, Pierre Jérémie adresse 3 principales critiques à la PPE3 : le décalage entre le contexte de son élaboration et sa publication ; la confusion entre planifier et programmer ; sa méthode politique, avec le choix d'une voie réglementaire qui laisse de côté le Parlement. C'est aussi l'occasion de réaffirmer que, pour remplir l'objectif d'une énergie décarbonée, la neutralité technologique et donc la complémentarité entre filières nucléaire et renouvelable, est indispensable.

La France est aujourd’hui dotée d’une Programmation Pluriannuelle de l'Énergie (PPE 3) pour la période 2026-2035, avec près de trois ans de retard. Cette publication apporte une clarté attendue aux acteurs économiques, donnant un signal positif pour l’ensemble des filières de production énergétiques, qu’il s’agisse des objectifs en matière de production électrique décarbonée ou des objectifs en matière d’incorporation d’énergie renouvelable dans le gaz en réseau ou dans les carburants. Elle abroge de jure la précédente PPE, déjà politiquement abandonnée, qui prévoyait une réduction significative du parc nucléaire et ne répondait pas aux enjeux du système énergétique français actuel ni à ses perspectives pour la décennie à venir. Enfin, elle parachève la mise en compatibilité opérationnelle en droit national du cadre français énergie-climat avec la mécanique du règlement Gouvernance (2018/1999/UE), déjà engagée avec la notification définitive du plan intégré énergie-climat pour la France, réalisée le 10 juillet 2024, et avec les objectifs européens découlant notamment de la troisième directive renouvelables (2023/2413/UE).

Nous entrons donc à présent à l’heure du bilan critique de l’exercice précédent de planification, de la mise en œuvre concrète de cette planification, et de la préparation du prochain exercice de planification. Quels enseignements tirer du laborieux exercice de préparation et de publication de la PPE 3 ?

Temporalité de préparation technique et réalisation du "bouclage"

À la lecture de la PPE 3, un constat s’impose : le délai qui a séparé son élaboration, la stabilisation des hypothèses de modélisation (2020-2021), la définition des objectifs principaux (2022) et l’achèvement des cycles légaux de consultation publique sous l’égide de la Commission Nationale du Débat Public, parachevés par un exercice associant la jeunesse (début 2023) sur un format évoquant une convention citoyenne sur deux jours, avant sa publication le 12 février 2026.

Naturellement, les vicissitudes du contexte géopolitique, les chocs sans précédent auxquels a été confronté l’approvisionnement énergétique de la France (impact de l’épisode de corrosion sous contrainte sur la disponibilité du parc nucléaire et impact de la guerre en Ukraine sur les approvisionnements fossiles), et les complexités de la vie politique depuis mi-2024 apportent une bonne part de l’explication. Toujours est-il que ce délai conduit aujourd’hui à un décalage entre d'une part les hypothèses retenues à l’époque, en pleine concertation avec l’ensemble des acteurs, et parfaitement alignées entre Réseau de transport d'électricité (RTE) réalisant Futurs Énergétiques 2050 en 2021, la DGEC réalisant les grands équilibres et rédigeant le document en 2022, et les principaux acteurs du système énergétique, et d'autre part, la réalité des équilibres d’aujourd’hui. Tant sur les coûts des différentes filières, qui au plan du coût overnight par kW se sont déplacés sensiblement à la hausse par l’effet du coût des matières premières et de l’inflation ainsi que de l’affinement du chiffrage des grands programmes (EPR2), ou ont pu connaître des baisses sensibles si l’on est prêts à admettre un approvisionnement en équipements importés (photovoltaïque, batteries), que sur le paramètre dimensionnant du coût du capital, ou sur les trajectoires de consommation, durement impactées par 3 ans de destruction de demande sous l’effet d’un choc de prix (2022-2024), les hypothèses se sont déplacées notablement.

Ce décalage est à l’origine d’une partie des critiques politiques de la PPE 3 : celles-ci trouveraient bien entendu en cela un fond de légitimité si leurs auteurs ne portaient pas aussi leur part de responsabilités dans le retard de publication. Les critiques devraient par pragmatisme privilégier la fixation d’un cap à l’incertitude, et se concentrer sur la définition prochaine de la PPE 4 et sa méthode de préparation pour en permettre la correction dans le prochain exercice. Aussi longtemps qu’il restera des énergies fossiles dans notre système énergétique et que notre cadre juridique européen et en droit international nous assignera l’objectif de la neutralité carbone en 2050, augmenter nos capacités de production d’énergie décarbonée sera pertinent à long terme, pour peu qu’on fasse les choix technologiques en s’astreignant à une recherche de compétitivité.

Aussi longtemps qu’il restera des énergies fossiles dans notre système énergétique et que notre cadre juridique européen et en droit international nous assignera l’objectif de la neutralité carbone en 2050, augmenter nos capacités de production d’énergie décarbonée sera pertinent à long terme, pour peu qu’on fasse les choix technologiques en s’astreignant à une recherche de compétitivité.

Si des suréquipements temporaires se forment, leur effet déflationniste sur les prix de l’énergie en France conduira par élasticité prix à moyen terme à une hausse des consommations et à un retour à l’équilibre, tant que leur volume reste maîtrisé et leur poids budgétaire tolérable. Dans l’exercice de la prochaine PPE, avoir suffisamment confiance dans le travail de préparation technique et de concertation pour trancher rapidement, dans le vif, les objectifs sur le chemin de la neutralité carbone et sous contrainte budgétaire et de compétitivité, quitte à accepter qu’ils ne sont que le reflet des connaissances disponibles à un moment donné, et en acceptant que tout délai dans la publication du document ne peut que le rendre plus déconnecté de la réalité du système.

Les limites d’un exercice de "bouclage" en ressources mais sans rétroactions microéconomiques

Deuxième critique de la PPE 3 : elle relève davantage d’un exercice de planification des ressources que d’une véritable programmation. À partir d’un ensemble d’hypothèses données - trajectoires de consommation par secteur, disponibilité des différentes ressources de biomasse, budgets carbone - et d’une appréciation macroéconomique des coûts des filières, la PPE 3 fixe des objectifs de bouquet énergétique, principalement centrés sur l’électricité.

L’objectif central est le bouclage du système énergétique : s’assurer que, à chaque horizon, les besoins énergétiques peuvent être couverts par les capacités et ressources disponibles. En pratique, cela signifie vérifier l’équilibre annuel entre offre et demande pour l’ensemble des vecteurs énergétiques, et, pour l’électricité, la capacité à satisfaire les contraintes de sécurité d’approvisionnement lors des pointes de consommation.

Elle n’est ainsi pas un exercice qui repose sur le calcul économique mais un exercice de planification de ressources : le marché est certes utilisé pour atteindre les objectifs (procédures concurrentielles sur les régimes de soutien, etc.) mais les signaux de prix et leur effet sur les agents et leur comportement ne sont pas ou peu pris en compte dans la définition des objectifs en eux-mêmes, qui relèvent d’une décision administrée.

Plutôt que de fixer des objectifs généraux de politique publique en laissant le fonctionnement concurrentiel du marché dans un processus de découverte de l’information révéler l’optimum social à un moment donné pour atteindre ces objectifs, coordonné par des signaux de prix, elle prédétermine une partie de ces arbitrages par une détermination administrée. On peut arguer que le système énergétique présente des enjeux trop systémiques pour l’économie et pour la continuité de fonctionnement de la Nation pour laisser au seul marché son bon fonctionnement, et qu’une part de programmation publique peut s’avérer pertinente, notamment en lien avec la conception optimale des monopoles régulés qui en sont la colonne vertébrale (notamment les réseaux).

Toujours est-il que cet exercice ne pourrait qu’être plus exact en s’appuyant sur une analyse microéconomique du comportement des agents : les choix faits dans la PPE pour le mix énergétiques ont, par le biais des différents instruments de politique publique mis en œuvre pour leur atteinte, des effets sur les prix des différentes énergies pour les différentes catégories de consommateurs. Ceux-ci conduisent à des choix rationnels d’arbitrages -à grande échelle et sur le long terme- entre énergies (substituabilité) et dans le niveau de consommation (élasticité). Ces effets ne sont aujourd’hui pas modélisés dans le cadre de travail de la PPE 3.

Pour le prochain exercice de planification, cette question sera d’une importance toute particulière : en effet, si le coût de l’incorporation de gaz décarboné dans le gaz en réseau repose au premier ordre sur le consommateur (mécanisme des certificats de production de biométhane) et le coût de décarbonation des carburants liquides repose également sur son consommateur (IRICC, mécanisme successeur de la TIRUERT actuelle), les prochaines années verront également le coût des nouvelles capacités électriques décarbonées (renouvelables comme nucléaires) directement reporté sur les prix de l’électricité à la consommation, et non plus porté par le budget général comme cela est le cas depuis 2016, par la généralisation des CfD bidirectionnels. Les choix faits pour le mix électrique auront ainsi un impact direct et quantifiable sur les factures dans la durée, et donc sur le rythme d’électrification.

Cela oblige les autorités publiques, qui seront beaucoup plus directement confrontées aux conséquences politiques du choix de technologies chères pour atteindre les objectifs climatiques, ce qui est institutionnellement salubre, mais implique aussi que les effets des choix de mix et de leur coût sur la consommation et sur le rythme d’électrification ne peuvent être occultés. Sur un plan plus politique, être capable de montrer et quantifier les effets sur les factures, et les opportunités d’investissement dans de nouveaux usages, pour différentes catégories de consommateurs type clairement définis, est un chantier technique important, gage de lisibilité des politiques publiques et d’un débat citoyen constructif sur la PPE qui dépasse les oppositions binaires nucléaire/renouvelable. Ce chantier lancé en 2023 est aujourd’hui bien engagé en vue de la PPE 4.

Plutôt que de se laisser enfermer à partir de ces constats dans une opposition binaire entre trajectoires pour le mix électrique, il convient de se rappeler que la PPE n’est pas une programmation de la production électrique mais une programmation du système énergétique, à la fois production et consommation.

L’importance de ce bouclage microéconomique sera encore accrue par l’accentuation des enjeux de couplage sectoriel et de flexibilité. Beaucoup a été écrit au cours des derniers mois sur le fait que le déploiement de volumes accrus de capacités non pilotables dans le système électrique français pouvait poser des défis nouveaux pour le parc existant, dont les capacités de flexibilité court terme auraient été mésestimées. Plutôt que de se laisser enfermer à partir de ces constats dans une opposition binaire entre trajectoires pour le mix électrique, il convient de se rappeler que la PPE n’est pas une programmation de la production électrique mais une programmation du système énergétique, à la fois production et consommation.

Le bouclage microéconomique doit permettre d’identifier les volumes de flexibilité mobilisables du côté de la demande et du stockage, en comparant leurs coûts à ceux des flexibilités du côté de la production, aujourd’hui mieux documentés par les travaux récents. Il doit également expliciter les instruments de politique publique destinés à activer ces flexibilités : soutien aux offres à pointe mobile, incitations à la consommation lors des pics de production solaire, dispositifs d’effacement explicite ou encore aides au déploiement de batteries stationnaires.

Ce bouclage doit aussi mettre en lumière les arbitrages entre les différents vecteurs énergétiques et le rôle du couplage sectoriel. À cet égard, le développement d’un système hydrogène constitue un levier central pour créer des demandes électriques flexibles, activables lors des périodes de forts excédents d’énergies renouvelables, et pour concentrer l’électricité la plus compétitive sur ces heures vers la production d’hydrogène, principalement destinée aux usages industriels.

Ce pari - selon lequel le couplage sectoriel permet à la fois de faciliter l’intégration des énergies renouvelables et de diriger une électricité compétitive vers l’industrie - structure les choix opérés par plusieurs pays voisins, notamment l’Espagne et l’Allemagne, et constitue le cœur de leurs exercices techniques de planification.

Assurer un bouclage microéconomique dans l’exercice de construction de la PPE consiste donc à élaborer les objectifs qu’elle fixe - en particulier ceux relatifs au mix énergétique - en intégrant leurs effets sur les prix perçus par les différentes catégories de consommateurs, ainsi que les rétroactions de ces effets-prix sur les trajectoires de consommation. Cette intégration constitue une étape indispensable pour renforcer et améliorer la méthodologie d’élaboration de la PPE.

De la fixation des objectifs à la définition des instruments de leur atteinte

La PPE constitue donc avant tout un outil de fixation d’objectifs, assorti de la présentation de moyens de mise en œuvre à titre indicatif, et ouvrant à l’exécutif la faculté de les activer - notamment via des appels d’offres de soutien aux énergies décarbonées. Elle ne confère toutefois à l’atteinte de ces objectifs aucun caractère impératif, en l’absence tant d’obligation de moyens que d’obligation de résultats, que ce soit pour l’État ou pour les acteurs chargés de missions de service public de l’énergie.

En pratique, rien ne garantit ex ante - en dehors de la cohérence de l’action gouvernementale et de l’intention déclarée de l’État de respecter ses engagements nationaux, européens et internationaux - que les instruments de politique publique nécessaires à l’atteinte de ces objectifs seront effectivement institués sur le plan juridique, dotés des ressources budgétaires adéquates au fil des lois de finances des dix prochaines années, ni que leurs paramètres resteront stables dans le temps.

Pour certains objectifs, tels que le relèvement du niveau de production du parc nucléaire existant à 380-420 TWh dans la dernière version de la PPE, aucun instrument opérationnel identifiable n’est associé, l’exécutif assumant explicitement la portée téléologique - ou performative - de l’exercice de planification.

Des éléments positifs en ce sens méritent ici d’être notés : la concomitance de la publication de la PPE avec l’examen au Parlement d’un projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union qui définit et coordonne plusieurs instruments clés de politique publique avec la PPE 3 (mise en œuvre du régime d’incitation à la réduction de l’intensité carbone du carburant, transposition du paquet gaz et hydrogène décarboné, etc.) est ainsi un élément positif.

Définir dans la PPE ou dans un de ses annexes une liste exhaustive des instruments de politique publique mis en œuvre pour leur atteinte, liée à la démonstration (par le bouclage microéconomique) de la cohérence de ces instruments avec les objectifs assignés, serait ainsi un premier progrès, assurant une lisibilité nécessaire au cadre d’ensemble.

Ceci est moins vrai du côté de l’évolution des structures de consommation énergétiques, où les incertitudes sur la continuité de paramétrage et le maintien des crédits pour les soutiens à la rénovation, à l’électrification des usages domestiques (à commencer par le chauffage et le véhicule), comme pour l’électrification directe ou indirecte ou pour la décarbonation profonde industrielle continuent de peser sur les décisions d’investissement et les choix des agents économiques. Définir dans la PPE ou dans un de ses annexes une liste exhaustive des instruments de politique publique mis en œuvre pour leur atteinte, liée à la démonstration (par le bouclage microéconomique) de la cohérence de ces instruments avec les objectifs assignés, serait ainsi un premier progrès, assurant une lisibilité nécessaire au cadre d’ensemble.

Une fois définis les objectifs et ceux-ci couplés à des instruments de politique publique à même de donner aux acteurs économiques les signaux nécessaires aux décisions d’investissement pour transformer comme attendu le système énergétique, encore faut-il que les projets puissent se réaliser concrètement sur le terrain. La PPE publiée le 12 février comporte des objectifs ajustés mais encore significatifs pour les principales filières renouvelables, tant photovoltaïque qu’éolien. Toujours est-il qu’en l’absence d’instructions politiques claires de l’exécutif, le rythme de délivrance des autorisations environnementales par les services de l’État dans les départements s’est tari, et 2025 a été la pire année pour le déploiement éolien terrestre depuis 2013.

Pour d’autres filières, le cumul de surtranspositions purement françaises très bien identifiées (directive études d’impact environnementales 2011/92/UE, directive Habitats 92/43/CE, etc.), et de dispositions nationales qui relèvent de la créativité du législateur (encadrement sui generis du photovoltaïque sur terrain agricole, "zones d’accélération" et planification locale, etc.) conduisent à une situation plus proche d’un "moratoire mou" dans lequel l’exécutif maintient facialement des objectifs mais où la viscosité administrative ferait son œuvre pour limiter les implantations de technologies en réalité peu assumées. Si tel était le choix conscient, ce serait un mauvais choix, illisible pour les citoyens comme pour les acteurs économiques, et qui cumule tous les inconvénients des différentes alternatives. Mieux vaut une programmation qui dit ce que l’exécutif fait, et un exécutif qui fait ce que sa programmation dit.

Cette incertitude, renforcée par le contexte politique actuel, rétroagit directement sur la capacité à atteindre les objectifs de la PPE. Les doutes relatifs à la loyauté de l’État dans la durée vis-à-vis des engagements économiques pris pour la réalisation des infrastructures énergétiques se sont en particulier accentués avec la loi de finances pour 2026, à travers la réactivation du dispositif de renégociation rétroactive des tarifs d’achat photovoltaïques (S06-S10) prévue à l’article 69.

Indépendamment des appréciations portées sur l’équilibre des filières au sein de la PPE, toute remise en cause des engagements contractuels passés détériore la qualité de la contrepartie publique pour les investissements futurs, renchérit le coût du capital et, par conséquent, augmente le coût global de la transition énergétique.

Garantir que la PPE emporte une forme d’intangibilité des engagements pris par l’État pour l’atteinte de ses objectifs, ainsi qu’une stabilité des instruments de politique publique mobilisés, constitue dès lors un axe évident de progrès.

En parallèle, un meilleur arrimage de la PPE à la programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) - voire une imbrication des deux exercices - apparaît comme une évolution naturelle, dans l’esprit de l’amendement n°137 à la loi de programmation des finances publiques, déposé par le député Cazeneuve, qui prolongeait les dispositions introduites par la loi Énergie-Climat de 2019 à l’article L.100-1 À du code de l’énergie (également inopérantes pour les mêmes raisons).

Consultation publique et implication du Parlement

Le dernier enseignement est qu’au cours des cinq dernières années, la programmation énergétique aura été un moment de tension constant entre Parlement et exécutif, depuis l’adoption des dispositions de la loi énergie-climat de 2019 appelant à une loi de programmation énergie climat tous les cinq ans, et donc à confier les exercices PPE futurs à la représentation nationale. Il n’existe pas d’ambiguïté sur le fait que le cadre constitutionnel et législatif actuel n’impose pas de jure à l’exécutif de passer par la loi : seules des dispositions en loi organique ou constitutionnelles pourraient imposer une telle obligation. Le décret simple portant programmation pluriannuelle de l’énergie est donc aujourd’hui l’instrument choisi par la France.

Sur un plan plus politique, la valse des hésitations de l’exécutif, qui aura annoncé mi-2023 une loi de programmation énergie climat et mené des groupes de travail associant le Parlement pour l’élaborer, puis transformé celle-ci en projet de loi "souveraineté énergétique", avant de laisser faire une démarche plus partenariale avec le Parlement via la proposition de loi à l’initiative du Sénateur Gremillet, pour en revenir à un décret simple début 2026, aura largement contribué aux difficultés. Si celles-ci s’expliquent en partie par un principe de réalité politique auquel se sont confrontées les bonnes intentions initiales, avoir fait naître des espérances d’implication sur ce sujet au Parlement pour les éteindre par décret n’était probablement pas la meilleure méthode.

Sur un plan institutionnel, la PPE demeure un document qui "détermine les objectifs de l'action de l'État", comme peuvent le faire les lois de programmation mentionnées à l’article 34 de la Constitution, et qui s’impose in concreto aux finances publiques comme des mécanismes aux effets équivalents à des prélèvements obligatoires pesant sur les citoyens français (CEE, IRICC, CPB, futurs CfD bidirectionnels, etc.). Il est exact qu’elle n’est pas contraignante de jure sur le législateur en loi de finances, et n’a pas d’implications sur des instruments qui soient de jure de nature fiscale (à l’exception, peut-être, du mécanisme de capacité en électricité, et de certaines charges de service public "mineures" dans des ZNI non couvertes par leurs propres PPE). Mais il demeure démocratiquement dérangeant que le Parlement ne soit pas davantage impliqué dans sa construction et dans son adoption - et ne se soit pas davantage impliqué, alors que tous les exercices de concertation de 2020-2022 leur étaient ouverts.

Il demeure démocratiquement dérangeant que le Parlement ne soit pas davantage impliqué dans sa construction et dans son adoption - et ne se soit pas davantage impliqué, alors que tous les exercices de concertation de 2020-2022 leur étaient ouverts.

Le nouvel exécutif en 2027 devra ainsi faire un choix. Une première option serait de persister dans la voie réglementaire, en s’attachant à trouver un format hybride d’association du Parlement, qui mobiliserait par exemple une commission transpartisane de parlementaires impliqués dans ces questions dès l’amont de la préparation du texte (mise à jour fin 2026 du rapport Futurs Énergétiques), des présentations régulières à l’OPECST, et une commission d’enquête ad hoc auditionnant les différents acteurs sur le projet de texte en parallèle de la participation du public, afin que la PPE 4 finale portée par décret puisse pleinement intégrer les retours de ces exercices.

Une seconde option, rétablissant une forme de cohérence institutionnelle, serait d’instituer par loi organique des lois de programmation pluriannuelle de la transition énergétique, incluant la programmation financière et le paramétrage des instruments extrabudgétaires, articulées avec la LPFP, ce qui supposerait un large consensus dans le Parlement de la seconde moitié de 2027 sur une telle méthode, et que l’on parvienne à sortir des instrumentalisation partisanes.

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