[Le référendum] - Nouvelle-Calédonie : de la colonie à l’autonomie, les référendums de la discorde

Indépendance, oui ou non ? Une question binaire comme celle du référendum peut-elle répondre à une situation aussi complexe que celle de la Nouvelle-Calédonie ? Pourquoi s’être tourné vers ce type de consultation politique ?

Le choix du référendum est le fruit des négociations qui se sont tenues lors des accords de Matignon et de Nouméa [en 1988, les accords de Matignon-Oudinot donnent un cadre pour favoriser le développement économique de l’île, avant que dix ans plus tard, l’accord de Nouméa n’organise un transfert de compétence vers la Nouvelle-Calédonie et ne prévoie l’organisation de trois référendums destinés à clarifier le statut de l’île]. Il procède également du droit international, qui classe la Nouvelle-Calédonie comme "territoire non-autonome" et reconnaît le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. L’Accord de Bougival, signé entre les représentants de l’État, les délégués indépendantistes et les délégués loyalistes le 12 juillet dernier, prévoit également que les Calédoniens inscrits sur une liste électorale spéciale (la liste référendaire) puissent se prononcer pour ou contre le texte, lors d’un référendum qui devrait se tenir en février 2026.

Le référendum, de longue date, a été considéré comme un moyen d’émancipation pour les territoires colonisés et est à la fois un instrument de pression et d’expression politique pour les peuples aspirant à l’indépendance. Une centaine de référendums d’autodétermination ont eu lieu dans le monde. Cependant, ni la légitimité du principe du recours au référendum, ni son utilisation effective ne garantissent une décolonisation réussie, en Nouvelle-Calédonie comme ailleurs. Si le référendum est une condition nécessaire, il n’est pas une condition suffisante pour régler pacifiquement les enjeux de souveraineté territoriale. 

C’est ainsi que la Guinée, seul pays de l'Afrique francophone à avoir rejeté la Constitution voulue par le Général de Gaulle, est devenue, sans aucune transition et accompagnement par la France, indépendante dès le 2 octobre 1958.

Si le référendum sur les accords d’Evian du 8 avril 1962 et le référendum d’autodétermination du 1er juillet 1962 en Algérie entérinent l’indépendance algérienne, le recours au référendum n’a pas significativement affecté les dynamiques mortifères du processus de décolonisation de l’Algérie. Pourtant, dès le 8 janvier 1961, un référendum est organisé en métropole, en outre-mer et en Algérie, où 69 % des votants en Algérie, et 75 % en métropole, approuvent le principe de l'autodétermination des populations algériennes, sans que cela ne mette fin à la guerre d’Algérie.

Le référendum dans l’archipel des Comores, le 22 décembre 1974, devait également permettre aux habitants de choisir entre l'indépendance ou le maintien dans la République française. À Mohéli, Anjouan et en Grande Comore, le vote est, de façon quasi unanime, en faveur de l’indépendance, tandis que les habitants de Mayotte se prononcent en majorité pour rester dans la République française. Nonobstant l’indivisibilité des territoires coloniaux, Paris choisit de reconnaître le vote île par île - l'appartenance de Mayotte à la France n'est toujours pas officiellement reconnue par la communauté internationale.

Plus récemment, les ex-Nouvelles-Hébrides, actuel Vanuatu, sont aussi devenues indépendantes via un référendum en 1979, dont les résultats ont été contestés sur l’île d’Espiritu Santo. Pensant bénéficier du soutien français, ce mouvement mené par Jimmy Stevens organise une révolte, écrasée par les troupes de Papouasie-Nouvelle Guinée ("guerre de la Noix-de-Coco") débarquées sur l’île de Santo. Près de 2 000 Français ont dû fuir l’île de Santo, dont beaucoup ont rejoint la Nouvelle-Calédonie. Les référendums d'Algérie et du Vanuatu ont laissé un traumatisme durable en Nouvelle-Calédonie, où vivent des rapatriés d’Algérie et leurs descendants, comme, notamment, Philippe Gomès, ancien président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie,

Le référendum a donc souvent été un outil utilisé dans l’histoire de la décolonisation. Est-il toutefois un instrument approprié au cas néo-calédonien ? Peut-être pas, parce que la condition sine qua non pour qu’un référendum fonctionne est que son résultat soit accepté par les perdants. Or, il existe une différence substantielle entre accepter que ce n’est pas notre préférence qui l’emporte pour l’élection, par exemple, du président de la République au suffrage universel (référendum constitutionnel de 1962) ou pour savoir si on restera, ou non, français. Si les résultats d’un référendum sont au coude-à-coude et qu’ils engagent un changement irréversible et réellement existentiel, l’acceptation par les perdants est plus difficile…

Dès les Accords de Nouméa de 1998, de nombreux indices auraient pu laisser penser que le choix du référendum pour trancher la situation en Nouvelle-Calédonie n’était pas la bonne solution : le référendum d’autodétermination, qui avait été prévu pour cette année-là par les Accords de Matignon de 1988, avait été repoussé avec l’aval des Loyalistes et des Indépendantistes pour éviter que les tension ne renaissent : l'autodétermination fut repoussée à la période 2014-2018, le risque inhérent au référendum étant donc bien perçu.

Aujourd'hui, après trois référendums, en 2018, 2020 et 2021, le problème reste entier et le territoire est extrêmement polarisé : les indépendantistes n’ont pas abandonné leur revendication à une indépendance pleine et entière ; les loyalistes veulent toujours faire partie de la France.

Il ne porte plus sur l’indépendance en soi mais sur les modalités du processus d'indépendance et sur le transfert ou non des compétences de sécurité ou de défense.

Que retenir du référendum national de 1988 sur l’auto-détermination de la Nouvelle-Calédonie ? en quoi a-t-il marqué la pratique référendaire en France ?

En 1988, le référendum avait une portée nationale : il s’agissait d’avoir l’accord de tous les Français pour ratifier les accords de Matignon, mettant fin aux affrontements en Nouvelle-Calédonie entre 1984 et 1988, et d’approuver le principe de l’autodétermination en Nouvelle-Calédonie. Comme le Général De Gaulle pour l’Algérie, François Mitterrand a choisi le référendum conformément à la tradition française relative à l’émancipation d’un territoire de la République. Toute la Nation était concernée car les Accords de Matignon prévoyaient de faire de la Nouvelle-Calédonie une collectivité sui generis, dérogatoire au droit français : cela aurait permis de ne plus avoir à consulter, ensuite, les citoyens français sur les évolutions de la Nouvelle-Calédonie et de faire des néo-calédoniens les dépositaires de leur avenir. Le taux de participation au référendum du 6 novembre 1988 fut très faible : à peine 37 %, preuve que le référendum n’a de sens que si le sujet intéresse les citoyens. Le "oui" obtint néanmoins environ 80 % des voix.

Le risque, en cas d’apathie du corps électoral, est de délégitimer le projet et le président qui a convoqué le référendum : cela renvoie l’image d’un dirigeant peu en phase avec son électorat.

Quelles sont les spécificités de l'organisation d’un référendum local, et plus particulièrement sur le territoire néo-calédonien ? Quelles sont les spécificités du vote kanak et comment caractériser les partisans de la souveraineté française ?

Le référendum local s’appelle "consultation" en Nouvelle-Calédonie. Pour chacun des trois référendums (2018-2020-2021), des observateurs internationaux et français se sont rendus sur place pour garantir aux deux partis la sincérité du scrutin, aussi bien dans les zones rurales (où, dans certains bureaux, les électeurs loyalistes sont inexistants) qu’urbaines (où, dans certains bureaux, les électeurs indépendantistes sont très peu nombreux).

Au-delà de ces précisions logistiques, il faut aussi prendre en compte certaines spécificités culturelles, notamment au regard de la composition du corps électoral. Seuls les citoyens qui étaient inscrits sur une liste électorale spéciale seront habilités à voter lors du référendum de 2026 qui doit suivre le Conclave de Bougival. Pour être bref, ne sont inscrits que les citoyens (et leurs descendants) inscrits sur les listes électorales en 1998 et nés en Nouvelle-Calédonie ou y résidant au moins depuis 1988. Une autre particularité du scrutin est que tous les citoyens calédoniens de statut coutumier (qui sont soumis au droit coutumier kanak pour les actes de naissance, le mariage, l’héritage, la filiation) sont aussi inscrits d’office sur les listes électorales pour les consultations. Ces droits spécifiques étaient destinés à s’assurer que tous les représentants des peuples premiers ou autochtones puissent voter - les peuples non autochtones devaient, eux, justifier de certaines conditions de présence. L'inscription sur les listes électorales pour les élections provinciales (qui permettent d’élire les membres des provinces et des congrès) sont encore plus restrictives : les électeurs étaient 10 000 de moins pour les élections provinciales de 2019 que pour le référendum.

À ma connaissance, le vote ne fait pas partie de la culture coutumière kanak, qui est fondée sur le palabre (discussion / délibération à l’issue de laquelle à l’issue de laquelle une décision coutumière est adoptée). La primauté de la parole revient aux aînés.

La colonisation est allée avec la création de réserves dans lesquelles les kanaks ont été confinés et où un (petit) chef de tribu était désigné pour servir d’interlocuteur avec les autorités françaises. Cette pratique persistante ne correspondait toutefois pas au mode de fonctionnement traditionnel des kanaks : les cellules de base de l’organisation coutumière kanak sont la famille et le clan, dans lequel, le plus souvent, l’aîné a la charge de la gestion collectives des terres du clan et de régler les différends. Plusieurs clans peuvent être présents dans une même tribu et un même clan peut être présent dans plusieurs tribus.

L’organisation coutumière actuelle, est le produit hybride de l’héritage kanak, de la colonisation puis des accords de Matignon et Nouméa. L’inscription du monde kanak dans le jeu politique de la Nouvelle-Calédonie française et le mouvement de revendication des droits qui allait avec a permis à des élus kanaks de devenir maires, présidents de province et du gouvernement de Nouvelle-Calédonie. Cela engendre de facto plusieurs sources d’autorité, parfois en concurrence, dans la société kanak.

Quels ont été les déterminants du vote lors des référendums ? Quelles sont les spécificités du corps électoral ?

Après l’acceptation de la constitution de 1958, un référendum d’autodétermination est organisé du 1987, auquel pouvaient participer tous les citoyens français résidant depuis au moins trois ans en Nouvelle-Calédonie. Pour cette raison, il a été boycotté par les indépendantistes : le taux de participation a été de 59 %. 98 % des votes exprimés étaient favorables à ce que la Nouvelle-Calédonie demeure dans la République française. Lors du référendum du 4 novembre 2018, une fraction non négligeable d'électeurs ne s’est pas non plus déplacée aux urnes, notamment les Kanaks qui habitent les espaces urbains du Grand Nouméa, du fait notamment du moindre contrôle social en milieu urbain et d’une plus difficulté à mobiliser des populations parfois en grande difficulté socio-économique. Le taux de participation des Kanaks a en revanche été supérieur dans les zones rurales. Les femmes kanaks tendent à plus voter contre l’indépendance, notamment les femmes âgées. Le taux de participation était de 81 %, avec 57 % de "non" à l'indépendance.

Lors du référendum de 2020, la participation progresse encore (86 %), particulièrement parmi les Kanaks, dans les îles et dans le Grand Nouméa, au profit d’abord du oui à l’indépendance (47 % des suffrages exprimés). On a observé de façon quasi systématique un alignement du vote kanak et du vote en faveur de l’indépendance, la seule alternative observée étant l'abstention.

En 2021, le troisième référendum est boycotté par les indépendantistes, qui souhaitaient un report du fait de la pandémie de Covid-19 et ses conséquences. La participation ne fut que de 44 %, du fait d’une abstention quasi-systématique au sein de l’électorat kanak, et d’une abstention stratégique de la part d’une fraction des électeurs non-indépendantistes anticipant une victoire massive du non (96,5 % des suffrages exprimés au soir du 12 décembre 2021).

Si l’alignement entre électorat kanak et vote indépendantiste s’est renforcé avec la séquence référendaire, à son issue, une partie de l’électorat non-kanak semble, à l’inverse, ne plus être alignée avec le vote loyaliste. C’est ainsi que l’on comprend l’élection comme député d’Emmanuel Tjibaou, candidat des indépendantistes et nationalistes, lors des législatives anticipées de 2024, où le taux de participation avait été important : quasiment 75 % au premier tour. Les voix indépendantistes n’avaient pas été majoritaires au premier tour, mais l’avaient emporté au deuxième : c’est la preuve que les indépendantistes sont capables de mobiliser et de gagner, si l’enjeu n'est pas directement l’indépendance mais plus largement les intérêts kanaks ou des océaniens. Il est probable que les électeurs des candidats de l’Éveil océanien, qui représente les intérêts de la communauté de Wallis-et-Futuna établie en Nouvelle-Calédonie, aient voté pour les candidats indépendantistes au second tour.

La loi met en place un mécanisme où le tiers des membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie peut demander l'organisation de deux nouvelles consultations dans les deux et quatre ans après le premier référendum, en cas de non : pourquoi ne pas tenir pour acquis les résultats ? Pourquoi les "tester" uniquement en cas de non, sans prévoir, de façon symétrique, de test en cas de "oui" ? Poser plusieurs fois la même question est-il une manière efficace de soustraire le référendum au risque d’immédiateté ?

Les accords de Matignon puis de Nouméa ont été conçus comme un processus de décolonisation : c’est sur cet argumentaire qu’ils ont été présentés aux indépendantistes. C'est pour cela que si l’issue d’un référendum est le "non", il est nécessaire de confirmer ce résultat, qui va à l’encontre de l’hypothèse de départ, de manière fiable. Évidemment, dès lors que le troisième référendum a eu lieu dans des conditions non consensuelles, le résultat est contre-productif !

Il eût été plus simple, comme le demandaient les indépendantistes, de le reporter. Cette erreur de méthode est difficile à comprendre. Le contexte politique perturbé sur la scène métropolitaine l’explique en partie : la succession des Premiers ministres a laissé peu de place à la question calédonienne et l’exécutif, plutôt que de jouer le temps long, a cherché à clore la séquence référendaire avant la fin du premier quinquennat d’Emmanuel Macron, ce qui convenait mieux à son propre calendrier gouvernemental et électoral.

Il demeure douteux que le report du scrutin ait changé son résultat. Un troisième référendum, organisé plus tard, n’aurait pas donné de résultats différents des deux premiers - à la limite une marge resserrée, ou une mobilisation inférieure… Il est improbable que l’indépendance ait obtenu la majorité absolue : certaines régularités ne peuvent pas s’effondrer en un an ! Les indépendantistes avaient argué que six mois supplémentaires auraient permis que davantage de jeunes majeurs intègrent le corps électoral, ce qui n’aurait pas changé structurellement le rapport de force. En revanche, c’est la perception du scrutin par les acteurs qui aurait été différente… 

La Nouvelle-Calédonie disposera de davantage de reconnaissance, de pouvoir et d’autonomie au sein de la République française mais aussi de la part de la communauté internationale. Elle sera désormais reconnue comme un État par la constitution française, certaines compétences lui seront immédiatement transférées et elle aura la possibilité d’être reconnue par d’autres États. L’avancée symbolique est forte.

L’enjeu du référendum est que les différentes forces politiques calédoniennes parviennent à expliquer à la population le contenu des Accords de Bougival : ce n’est pas ce sur quoi les différents camps étaient accoutumés à s’engager lors des derniers référendums. 

Propos recueillis par Hortense Miginiac
Copyright image : Alan Ducarre