La France en marche vers la réduction des déficits ?

Dans le cadre du "Paquet automne" du Semestre européen 2018, la Commission européenne a rendu publics, mercredi 22 novembre, ses avis sur les projets de plans budgétaires de la zone euro. Si elle salue les efforts de la France, jugeant sa trajectoire budgétaire plausible - notamment concernant le retour du déficit public sous la barre des 3 % - plusieurs réserves demeurent. C’est le plan budgétaire de la France qui inquiète Bruxelles : il pourrait présenter "un risque de non-conformité" aux engagements européens, notamment sur le plan de l’ajustement structurel. 

Que manque-t-il à la France pour ramener ses comptes publics à l’équilibre ? Réponse en trois points. 

La France sort (enfin) de la procédure de déficit excessif

Depuis 2009, la France est placée sous procédure pour déficit excessif (PDE) par Bruxelles. A ce jour, elle reste, avec l'Espagne, l’un des derniers pays de la zone euro à afficher un déficit public supérieur à 3 % (3,4 % en 2016). En 2017, elle devrait enfin passer sous la barre fatidique des 3 %, avec un déficit de 2,9 % pour 2017 et 2018. Ces prévisions ont été jugées plausibles par la Commission et devraient permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif au printemps prochain, sous réserve du respect de ces engagements. Mais la marge de manoeuvre reste faible : les conditions pour sortir de cette procédure impliquent d’atteindre, durant deux années consécutives, un déficit public inférieur à 3 % du PIB.

Sur le plan du déficit public, la France est donc en bonne voie. Il faut tout de même souligner qu'à l’heure actuelle le déficit public s'établit à 1,1 % en moyenne dans la zone euro ; la France affiche donc un déficit encore largement supérieur à la moyenne européenne. 

Un déficit peut en cacher un autre  

Si l’effort de réduction du déficit public est notable, les chiffres, à première vue encourageants, dissimulent une réalité autrement plus complexe et la France est loin d’avoir assaini ses finances publiques. 

Pour apprécier la situation des finances publiques, il est nécessaire de décomposer le solde public entre solde structurel et solde conjoncturel. Le déficit structurel correspond au solde public corrigé de l’impact conjoncturel, c’est-à-dire de l’impact de la situation économique sur les finances publiques. 

Lorsque la croissance est faible, certaines dépenses augmentent automatiquement (minimas sociaux, indemnités chômage etc), tandis que les recettes ont tendances à baisser, tout cela de façon conjoncturelle. Le déficit structurel permet ainsi d’apprécier la situation structurelle (ou réelle) des finances publiques, c’est-à-dire les effets discrétionnaires de la politique budgétaire.

La Commission européenne a bien saisi ces enjeux : on ne peut juger de la qualité d’une politique budgétaire uniquement à travers le solde nominal ou le niveau de dette publique. C’est dans cette optique qu’avait été signé le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) en mars 2012 par les représentants de l’Union européenne. 

Ce traité, ratifié par la France, impose que chaque pays signataire réduise chaque année son déficit structurel afin d’atteindre, à moyen terme, un déficit structurel inférieur à 0,5 % du PIB. Or, dans le dernier projet de loi de finances (PLF), l’ajustement structurel est encore trop timide. 

Des mesures structurelles insuffisantes

Côté structurel donc, la France est encore loin du respect de ses engagements européens. Le PLF 2018 ne prévoit qu’un ajustement structurel de 0,1 %, loin de la trajectoire recommandée par Bruxelles de 0,6 %, bien qu’une marge de manoeuvre de 0,5 % soit autorisée par le TSCG. Pire encore, la Commission européenne prévoit quant à elle une dégradation du solde structurel de 0,4 % en 2018. Pour Pierre Moscovici, Commissaire européen aux affaires économiques, cet écart s’expliquerait par une différence de méthode de calcul et une attitude prudente de la part de la Commission. Selon lui, cet écart est susceptible de se résorber dans les faits, au cours de l'exécution budgétaire. 

Si le PLF 2018 affiche un effort structurel timide, c’est que le gouvernement est soucieux de ne pas casser la reprise économique qui se dessine en France. La commission, dans son examen annuel de la croissance 2018, souligne lanécessité d’opérer un équilibre entre assainissement des finances publiques et relance de l’activité économique. Dans cet avis, la Commission souligne ainsi la reprise de la croissance dans la zone euro, mais surtout, elle salue les mesures structurelles prises en faveur de la croissance économique comme, par exemple, celles relevant de l'assouplissement du marché du travail. 

Néanmoins, dans le cas de la France, la stratégie budgétaire laisse encore à désirer. Celle-ci ne peut reposer sur une embellie de la croissance économique, ayant pour conséquence mécanique une amélioration du solde nominal.

Pour Bruxelles, les mesures structurelles de réduction des dépenses publiques demeurent donc, une fois de plus, insuffisantes. C’est également ce qu‘a pointé du doigt le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) dans ses derniers avis sur le PLF et les projet de lois de finances rectificatives (PLFR). Le HCFP a ainsi mis en exergue un déficit structurel particulièrement élevé et un ajustement trop faible de 0,1 % du PIB. Il interpelle de fait le gouvernement sur la nécessité de respecter les objectifs de dépenses, et ce, même en cas de recettes plus élevées. Une fois sortie de la procédure pour déficit excessif (le "bras correctif"), c’est d’ailleurs sur cet ajustement structurel, et non plus sur le critère des 3 %, que sera jugée la politique budgétaire de la France par Bruxelles, à travers la procédure du bras "préventif" établie par le TSCG - qui examine le budget des Etats au regard de la réduction annuelle du déficit structurel. 

Dans son rapport Dépense publique, le temps de l’action de mai 2015, l’Institut Montaigne souligne l’importance des mesures structurelles. Seule une réduction pérenne des dépenses publiques permettra à la France d'assainir durablement ses finances publiques. Le rapport identifie trois axes prioritaires : la maîtrise des dépenses de fonctionnement notamment à travers la mise en place d’une véritable revue des dépenses publiques, la baisse de la masse salariale publique et un contrôle des dépenses d’investissement au moyen d’une étude plus fine de l’opportunité de la dépense. Enfin, la France doit développer dans l’ensemble de son administration une véritable culture de l’évaluation et de la performance. 

Si le gouvernement s’est d’ores et déjà engagé dans cette voie, l’effort doit être poursuivi afin de dégager des marges de manoeuvre, de restaurer la compétitivité du pays et de redonner du sens à la dépense publique française. 

Anna Perraudin pour l'Institut Montaigne.