Quel avenir pour l’État actionnaire ?

Cela devrait être l'une des annonces phares de la loi Pacte, présentée le 18 avril au Conseil des ministres : le gouvernement va demander des autorisations législatives qui lui permettront de céder certains actifs de l'État. Cette question, déjà abordée par l’Institut Montaigne en janvier 2017, est de nouveau au cœur de l’actualité : la Française des Jeux et Aéroports de Paris pourraient ainsi être privatisés. Alors que la dynamique est lancée, le gouvernement semble faire l’économie d’une réflexion préalable pourtant cruciale : comment rendre l’actionnariat de l'État cohérent et utile ?

L’Etat actionnaire, un oxymore ?

L’intervention directe de l’État au capital d’entreprises commerciales s’élève, au 30 décembre 2016, à plus de 90 milliards d’euros (soit 4 % du PIB). Une somme colossale concentrée dans 14 sociétés cotées, parmi lesquelles EDF, Engie, Orange ou encore ADP (dont l’État est majoritaire). Si ce capital mobilisé dans le secteur privé a pendant longtemps fait l’objet d’un consensus, les efforts de réduction du déficit et de la dette ont récemment recentré le débat sur la contradiction entre la finalité et les règles de l’action publique, et celles du secteur privé.

Parmi les incompatibilités figurent la recherche de la rentabilité, propre aux actionnaires privés, mais aussi les cadres juridiques qui diffèrent entre celui du droit public (qui s’impose à l’État actionnaire) et le droit des sociétés ou droit boursier (qui régit la vie des entreprises). Un autre obstacle, et pas des moindres, réside dans l’image d’actionnaire extra-ordinaire dont souffre l’État, et qui oblitère les capacités stratégiques des entreprises qu’il détient en partie. 

Une présence souvent contre productive, mais parfois nécessaire

Dès lors, dans un contexte économique marqué par la recherche d’économies budgétaires, l’État actionnaire est-il voué à disparaître ? Pas si vite. Sa présence dans le capital de certaines entreprises peut parfois s’avérer utile, voire nécessaire. Elle peut intervenir sous deux formes :

• Un contrôle total de l’État. Celui-ci doit être concentré au sein des entreprises dont les missions correspondent à celles de l’appareil étatique : production de services considérés comme publics, financés par des ressources importantes provenant du contribuable, et non du client. 
• Une présence directe limitée dans les autres entreprises commerciales. Dès lors qu’une entreprise ne répond pas aux critères cités plus haut, la participation de l’État n’est pas intéressante financièrement et peut parfois faire office de frein stratégique plutôt que de levier économique pour l’acteur du secteur privé. Il est nécessaire de limiter le nombre de situations de ce type, en engageant un programme massif de cessions de participations publiques à des fins de rendement.

Alors, que comprendre de la politique actuelle ?

A la lumière de ces informations, force est de constater que les annonces qui ont suivi l’arrivée du nouveau gouvernement ne permettent pas d’identifier une stratégie claire et unique en matière d’actionnariat de l’État. Les prises de participation de l’État sont rares, temporaires et limitées à des cas dits “stratégiques” - comme les chantiers navals STX - sans que la notion de service public ne rentre en compte. Parallèlement, les quelques privatisations annoncées sont finalement peu nombreuses, et ne peuvent faire figure de ligne directrice claire. 

L’impression générale est ainsi celle de cessions de participations au jour le jour, au cas par cas, et dans le but de recouvrer des sommes certes importantes mais loin du total investi par l’État dans son portefeuille. Ces opérations sont d’ailleurs présentées par Bruno Le Maire, ministre de l'Économie, comme ayant pour finalité “d’avoir de l’argent afin de financer l’innovation”. L’objectif annoncé de ces privatisations ne doit néanmoins pas éclipser la nécessité d’une véritable politique de l’État actionnaire.