Droits de douane : le prix de l’incertitude

Le 20 février, la Cour suprême des États-Unis a jugé que l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) n’autorisait pas le président à imposer des droits de douane, invalidant ainsi les tarifs d’urgence de l’administration Trump.

Ce jugement et l’adoption subséquente de nouveaux droits de douane sur une autre base juridique ont eu des répercussions immédiates en Europe, où la mise en œuvre du volet européen de l’accord de Turnberry a été suspendue par le Parlement européen.

Dura lex, sed lex

Des individus ou des entreprises ordinaires sont parfois à l’origine de décisions qui redessinent des ordres juridiques entiers, associant à jamais leurs noms aux grands arrêts de la jurisprudence.

En Europe, Flaminio Costa, simple consommateur (et actionnaire) italien contestant une modeste facture d’électricité auprès d’ENEL, est devenu le vecteur par lequel la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a consacré la primauté du droit de l’Union sur le droit national [arrêt Costa contre ENEL, 1964].

De l’autre côté de l’Atlantique, des États américains, un négociant en vins (V.O.S Selections) et une entreprise familiale de jouets éducatifs (Learning Resources) ont obtenu l’invalidation des droits de douane dits du "Liberation Day", limitant la marge de manœuvre du président en matière de politique commerciale.

L’administration américaine avait soutenu que l’IEEPA lui conférait le pouvoir d’imposer des droits de douane généralisés en période d’urgence nationale déclarée, afin de contrer des menaces étrangères "inhabituelles et extraordinaires" pour la sécurité nationale ou l’économie américaines.

Les droits de douane imposés par l’administration Trump étaient justifiés au titre de l’IEEPA par la menace "inhabituelle et extraordinaire" que représentaient, pour la sécurité nationale, les importants déficits commerciaux des États‑Unis vis‑à‑vis de leurs partenaires (dont l’UE) pour les tarifs dits réciproques, et les considérations de santé publique liées aux importations de fentanyl pour les tarifs dits anti‑trafic.

Par six voix contre trois, la Cour a rejeté l’idée selon laquelle la mention de la "réglementation des importations" dans la loi inclurait des tarifs douaniers, qui ne sont pas visés expressément dans le texte.

La Cour a jugé qu’en vertu de la doctrine dite des "questions majeures", le Congrès ne peut déléguer ses pouvoirs de décision sur des politiques majeures (dont l’adoption de droits de douane) sans le faire de manière explicite.

De nouveaux droits de douane

En réponse au jugement de la Cour, le président Trump a rapidement annoncé un nouveau droit de douane de 10 %, augmenté à 15 % pendant le week-end, sur toutes les importations, au titre de la "Section 122". Il a finalement été ramené à 10 %. L’administration américaine a cependant signalé sa volonté de voir ce taux augmenter à 15 %.

Ce droit de douane s’applique à toutes les importations ne bénéficiant pas d’une exemption à partir du 24 février pour une durée maximale de 150 jours, en sus du taux applicable en vertu de la clause de la nation la plus favorisée (NPF). Les droits de douane adoptés sur une base juridique différente, comme le droit de 50 % sur l’acier et l’aluminium, ne sont pas affectés par la décision de la Cour.

L’administration américaine dispose de marges de manœuvre pour relever les droits de douane sur d’autres fondements juridiques : Section 232 (sécurité nationale), Section 122 (balance des paiements), Section 301 (pratiques commerciales déloyales). Leur mise en œuvre pourrait toutefois s’avérer plus complexe que celle des droits de douane fondés sur l’IEEPA, qui donnait plus de flexibilité à l'exécutif. Dans son discours sur l’état de l’Union, le président Trump a déclaré que les droits de douane "resteront en place en vertu de textes juridiques alternatifs pleinement approuvés et éprouvés".

Selon l’observatoire des tarifs douaniers de la Tax Foundation, avant que les droits de douane au titre de l’IEEPA ne soient annulés, le taux moyen effectif - mesuré comme les recettes douanières rapportées aux importations totales de biens - était passé de 2,4 % en 2024 à 7,7 % en 2025, soit son niveau le plus élevé depuis 1947.

Sur la même période, le taux moyen pondéré appliqué aux importations américaines est passé du chiffre de 1,5 % enregistré par la Banque mondiale en 2022 à une estimation de 13,8 % et devrait rester à 12,1 % tant que les droits de douane de la Section 122 seront en vigueur, avant de retomber à 6,7 % à leur expiration.

Et maintenant ?

Le jugement a fait disparaître des droits de douane, lesquels ont été rapidement remplacés par les nouveaux droits de douane pris sur le fondement de la Section 122. Mais il fait surtout naître une incertitude nouvelle quant à la base juridique future des droits de douane américains et à la stabilité de l’accord UE-États‑Unis conclu à Turnberry en 2025.

Le nouveau droit de 15 % s’ajoutait au taux NPF et dépassait le taux plafond de 15 % convenu à Turnberry (excepté pour les produits pour lesquels le taux NPF est de 0%). Même avec un droit de douane de 10 % (s’ajoutant au taux NPF), les droits appliqués à certains produits dépasseront 15 %.

Le Parlement a décidé de reporter le vote prévu le 24 février sur l’accord commercial UE‑États‑Unis. Le président de la commission du commerce international, Bernd Lange, a déclaré que l’accord "devrait être suspendu jusqu’à ce que la clarté, la stabilité et la sécurité juridique soient rétablies".

La mise en œuvre de la partie européenne de l’accord de Turnberry relève actuellement du Parlement européen, qui a récemment affirmé sa volonté de peser en matière commerciale, comme en témoigne sa saisine pour avis de la CJUE sur l’accord UE-Mercosur.

L’UE n’est pas le seul bloc commercial à appuyer sur le bouton pause concernant ses accords commerciaux avec les États‑Unis. Le gouvernement taïwanais a annoncé qu’il ne donnerait pas suite à la ratification parlementaire de son accord commercial bilatéral - conclu il y a seulement deux semaines - tant qu’il n’aurait pas reçu de garanties suffisantes de la part des États‑Unis.

Ignacio García Bercero, du think tank Bruegel, a appelé l’UE à adopter une réponse "ferme mais sans escalade", laquelle pourrait inclure des mesures de rétorsion si les États‑Unis introduisaient des droits de douane au titre de la Section 232, ou l’utilisation de l’Instrument anti‑coercition (ACI) si des menaces contre les règles numériques européennes se concrétisaient.

Les entreprises ont besoin de sécurité juridique pour investir. Obtenir des garanties claires quant à la relation commerciale avec les États‑Unis est une priorité, quitte à brandir la menace de mesures de rétorsion pour lesquelles l’UE dispose d’outils adéquats. L’UE et les États‑Unis partagent la plus importante relation bilatérale de commerce et d’investissement au monde, avec 867 milliards d’euros de biens et 817 milliards d’euros de services échangés en 2024.

La décision de la Cour et l’incertitude supplémentaire concernant les futurs taux de droits de douane rappellent une fois de plus que l’UE doit accélérer et approfondir son agenda en matière de compétitivité et de simplification réglementaire. 

L’UE doit également continuer à conclure de nouveaux accords commerciaux et à approfondir l’intégration économique avec ses partenaires. Dans un monde où la sécurité juridique et l’État de droit constituent eux-mêmes un avantage concurrentiel, l’Europe ne peut pas se permettre la complaisance.

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La Cour suprême des États-Unis.