[Débat] - 18 mois après le rapport Draghi : faut-il choisir entre Europe politique et fédéralisme pragmatique ?

Pourquoi le Rapport Draghi est-il un document important pour l’Union européenne ?  Peut-on résumer son propos ? 

Nicolas Leron : Le rapport L’avenir de la compétitivité européenne documente un décrochage historique du continent européen. Un tel constat n’est certes pas nouveau. Mario Draghi en a néanmoins proposé un état des lieux complet et approfondi, et, plus encore, y a apposé la signature d’un grand dirigeant européen, avec toute l’autorité de celui qui fut l’homme du "whatever it takes" : le discours d'urgence a ainsi gagné en force de frappe. Les grands indicateurs économiques et stratégiques sont implacables, et désormais irrécusables : que l’on compare le taux de croissance de l’Europe (1,4 %) avec celui des États-Unis (3,2 %), ou la part de l’UE dans le PIB mondial (17 % en 2023) avec celle des États-Unis (26 %), la divergence transatlantique est visible et la Chine nous rattrape voire nous dépasse (part du PIB mondial de la Chine : 17 %). La trajectoire historique du continent européen dévie dangereusement, au point de laisser présager une relégation stratégique durable pour le reste du XXIe siècle.

Mario Draghi appelle donc au sursaut. Il identifie deux leviers : coordonner davantage les États membres - via l’approfondissement du marché intérieur, notamment au moyen de l’union des marchés de capitaux et de l’épargne ; s’engager vers plus de mutualisation (endettement commun et mutualisation capacitaire, notamment concernant l’industrie de la défense).

François Chimits : Avant le rapport, le constat de l’urgence ne faisait pas nécessairement consensus. Peu osait affirmer sans équivoque qu’il y avait décrochage européen : ni les responsables politiques, qui n’ont pas intérêt à endosser publiquement ce genre de désagréable vérité, ni les banques centrales ou les organisations internationales de référence (FMI ou BCE), pour cause de sensibilité politique politique évidente. Le Rapport Draghi a fait œuvre utile en imprimant un consensus dans l’analyse et un langage commun qui est désormais celui de tous les acteurs politiques européens et nationaux. Cela peut paraître dérisoire au regard des défis qui se présentent à nous mais, pour 27 États souverains qui doivent tâcher de se mettre d’accord sur une feuille de route dans ce monde volatile et inquiétant, la contribution est réelle.

En effet, cela intervient au moment d’un environnement géopolitique notoirement dégradé. Non seulement certaines puissances nous menacent directement, et de plus en plus ouvertement, mais les hypothèses sur lesquelles nos modèles sont fondés sont remises en cause. L’idée, par exemple, que sans liberté politique et économique l'innovation était impossible se heurte frontalement avec la réalité de la Chine, un État à ambition totalitaire qui démontre ses capacités à engendrer de l'innovation de pointe sur les secteurs les plus stratégiques. L’alliance naturelle des démocraties libérales, héritée de la Seconde Guerre mondiale, ne paraît plus si solide. 

Si le rapport pose la bonne analyse et offre de multiples pistes, le rapport ne propose pas de méthode pour dépasser les facteurs qui bloquent leur mise en œuvre depuis tout aussi longtemps. 

Par exemple, l’extension de la majorité qualifiée [15 sur 27 des États membres représentant au moins 65 % de la population totale de l'UE] en lieu et place de l’unanimité, ou dit autrement l’abandon du droit de veto individuel de chaque État membre, serait évidemment un puissant facilitateur de la capacité des Européens à prendre des décisions ensemble, mais si cela n’a encore été mis en œuvre, c’est qu’il y a des raisons, toujours les mêmes : les citoyens de chaque nation ont des difficultés à se voir imposer par le reste des Européens des décisions auxquels leurs représentants se sont opposés. De même, le rapport rappelle le coût économique des barrières non tarifaires au sein même du marché unique, en particulier dans les services. Faut-il les lever ? L’acceptabilité politique et sociale d’une telle mesure ne dépend pas d’un simple calcul de maximisation économique. En pratique, cela signifierait qu’une attestation ou un diplôme européen, quel qu’il soit - un certificat de médecine, un label de restaurateur - donnerait accès à l'exercice de telle ou telle profession dans n’importe quel autre État européen. Sommes-nous totalement à l’aise avec l’idée d’avoir des architectes diplômés en Espagne, ou des boulangers agrémentés en Suède ?

NL : Avec le rapport Draghi, pour la première fois, le cri d'alarme provient du cœur même du dispositif européen, à un moment où nous ne pouvons plus nous accommoder d’être sous le protectorat des États-Unis. En ce sens, Mario Draghi renoue avec la grande controverse sur l’avenir politique de l’UE, dans la lignée du discours de la Sorbonne d’Emmanuel Macron de 2017 et, plus amont, du discours sur la finalité de l’intégration européenne de l’ancien ministre des Affaires étrangères allemand Joschka Fischer, en 2000. La controverse européenne doit nous permettre de penser notre destin commun. Elle est en cela salutaire.

À mi-parcours, quel premier bilan peut-on dresser du Rapport Draghi, qui a été remis à la présidente de la Commission au début de son deuxième mandat ?

FC - Je ne serais pas trop pessimiste sur la mise en œuvre du rapport. La culture politique française est très éloignée de la culture bruxelloise. Au niveau de l’UE, l’accent est mis sur la recherche du consensus puis, dans la douceur, de sa mise en œuvre. Quand l’exécutif européen se donne une feuille de route, il faut compter 4 à 5 ans avant qu’elle ne produise ses premiers effets, avec souvent des délais de mis en œuvre encore plus importants, notamment pour que les États membres s’assurent de l’application opportune de ces mesures dans leur contexte national. D’ailleurs, les discussions collectives autour du nouveau cadre financier pluriannuel pour 2028-2034 ont commencé fin 2025, avec un horizon d’objectifs qui n’est pas de douze mois mais donc à cinq voire dix ans ! Rappelons que le projet de l’euro a été lancé avec le plan Barre (Raymond Barre était alors vice-président de la Commission en charge des Affaires monétaire) présenté par la Commission Hallstein en 1969 : la nouvelle monnaie a été officiellement lancée en 1999, trois décennies plus tard, et n’est toujours pas la monnaie de nombreux États membres. 

À l’aune de cet historique, le Rapport n’est donc pas en mauvaise voie pour se traduire politiquement, sans compter qu’il établit trois ordres d’échéance : ce qui doit être réalisé dans une durée comprise entre un et trois ans, d’ici quatre ans et après cinq ans. En moyenne, le rapport s’assigne un horizon de mise en œuvre de 4 ans, et nous ne sommes même pas à la deuxième année. La question est en revanche de savoir si le monde d’aujourd’hui nous offre ce temps. 

Pour rentrer un peu plus en détail dans l’état d’avancement de sa mise en œuvre, tous les secteurs où le Rapport est censé produire effets n’en sont pas au même stade. Le secteur des industrie vertes et des minéraux critiques est parmi les plus avancé. Une préférence européenne pour les productions en Europe devrait pouvoir bientôt s’appliquer dans la totalité des marchés publics en Europe pour ces secteurs. En revanche, certains sujets butent sur l’absence de consensus fort au sein des États membres, à commencer par l’union des investissements et de l’épargne mais aussi le sujet très conflictuel d’un plan d'investissement massif financé par de la dette commune. Avec le faible soutien dont bénéficient les options fédéralistes auprès des opinions publiques, les dynamiques à suivre se situent certainement plus du côté de coopérations renforcées entre États membres. En clarifiant un chemin à emprunter, le rapport facilite grandement ces discussions, là aussi. 

NL : Certes, les réformes doivent s’inscrire dans le temps long de la législation et les propositions du rapport sont fondamentalement alignées avec les constats de tous les dirigeants européens. Mais cette temporalité de moyen terme comme cette logique incrémentale entrent en contradiction frontale avec le postulat d’urgence existentielle posé par Draghi lui-même. Pour réunir 800 milliards d’euros par an, alors même que l’UE peine à lever les 90 milliards du prêt voté par le Parlement européen destiné à financer la défense de l’Ukraine, il ne suffira pas d’approfondir le marché intérieur, il faut réussir un saut qualitatif, pas uniquement une lente montée en puissance quantitative…

Dans quelle mesure l’UE, dans son fonctionnement institutionnel comme dans ses équilibres politiques actuels, est-elle compatible avec le projet Draghi ? 

NL : Comme l’a montré au fond la réception du rapport, rien de moins que prudente, par la présidente de la Commission européenne, le rapport est inapplicable en l’état actuel du fonctionnement européen, ne serait-ce que parce que le montant budgétaire exigé (800 milliards d’euros par an) reste inatteignable. On peut progresser certes de manière incrémentale en vue de l’intégration du marché intérieur, renforcer les mécanismes de décision à la majorité qualifiée, ou encore transférer de nouvelles compétences à l’UE, mais ce sera à un rythme structurellement trop lent qui ne nous permettra pas de résorber l’écart de trajectoire historique. Le rapport Draghi entonne toujours le même refrain : "too small, too late".

FC : Certes, on a longtemps pensé que la logique économique suffirait à amener d’elle-même à certaines réformes politiques, en douceur. En fait, c’est la réalité géopolitique qui s’impose brutalement à nous, sans qu’elle ne soit suffisamment déterministe pour nous obliger à changer. Cependant, le rapport n'implique pas nécessairement au vieux rêve de "saut fédéraliste" qui hante toujours un peu les soutiens de la construction politique européenne. Souvent le rapport pose plus des objectifs de résultats que de moyen. Libre à nous de nous en saisir seul ou à plusieurs. La réalité est que bon nombre des orientations du rapport comportent des efforts que nous préférerions ne pas avoir à faire, et donc face auxquels nos décideurs politiques hésitent, que cela soit entre Européens ou à l’échelle nationale.

À l’université de Louvain, le 2 février, Mario Draghi a prononcé un discours en faveur du fédéralisme, préalable nécessaire, selon lui, à l’Europe puissance. Il réitère ainsi le sens de son discours devant le Sénat de la République italienne du 18 mars 2025 ("L’Europe devra agir comme un seul État"). Quelle est la vision politique que le rapport sous-tend ? Pour y arriver, doit-on opposer une approche fonctionnaliste et une approche politique ?

NL : Le système de représentation européen tourne à vide. Il y a bien des institutions européennes démocratiques, et même un "démos" européen (les citoyens des États-membres). Mais la démocratie ne se résume pas au démos, ni à des procédures électorales assorties d’un catalogue de droits fondamentaux. La démocratie est également un "kratos", c’est-à-dire une puissance publique capable de produire des biens publics structurants. Et une puissance publique digne de ce nom repose sur l’existence d’un pouvoir budgétaire parlementaire. Or qu’observons-nous : si l’UE est bien dotée d’institutions démocratiques, à commencer par le Parlement européen, il lui manque un pouvoir budgétaire parlementaire authentique ! L’UE a une compétence budgétaire (elle vote son budget), mais il s’agit d’un budget technique, et non d’un budget politique, qui s’élève à autour de 1 % de son PIB, que l’on peut rapprocher du budget de l’Agence française de développement (0,55 % du PIB français). Il n’y a pas de puissance publique européenne, pas de kratos européen. 

L’UE n’est pas et ne sera pas un État souverain. Un saut de souveraineté supranationale demeure une hypothèse irréaliste à l’horizon pluridécennal. Les États-nations conservent l’ancrage de la souveraineté. C’est ce qu’Alexandre Escudier et moi appelons le verrou stato-national de l’intégration européenne. D’où l’écueil du fédéralisme pragmatique de Mario Draghi comme de la souveraineté européenne d’Emmanuel Macron. Reste l’hypothèse de la démocratie européenne qui, au fond, aussi étrange que cela puisse paraître, n’a pas été réellement explorée. Notre salut, à nous Européens, réside dans l’invention d’une puissance publique européenne, d’une démocratie européenne non souveraine, articulée aux démocraties stato-nationales souveraines.

FC : Ursula von der Leyen a commandé à Mario Draghi un rapport sur la compétitivité, pas sur la démocratie. De plus, bien sûr, il y a une tension entre l’urgence géopolitique et la temporalité usuelle des discussions européennes, mais je ne vois pas nécessairement d’opposition entre l’Europe politique et un fédéralisme pragmatique, qui peuvent très bien être envisagés de manière complémentaire. 

Notre système politique libéral nous contraint souvent à des mesures plus incrémentales qu’à des grands soirs, a fortiori quand 27 États souverains doivent trouver un consensus. En l’état actuel des choses, réunir 800 milliards d’euros par an semble impossible. Mais c’est un horizon qu’il est constructif de poser, sans compter qu’il ne s'agit pas uniquement de fonds publics mais aussi d’investissements privés, en partie entraînés par les premiers. Si l’on parvenait à intégrer les marchés de capitaux, on arriverait aux ordres de grandeur préconisés par le rapport Draghi. Je ne suis pas certain que s’acharner sur la distance à parcourir, plutôt que mettre en avant le chemin parcouru, soit la meilleure manière de faire avancer un collectif, national ou européen. 

Qu’est-ce qu’un budget européen changerait pour l’UE ? Dans quelle mesure est-ce la condition nécessaire à la mise en musique du Rapport Draghi ?

NL : On a évoqué un "moment hamiltonien" [du nom d'Alexander Hamilton, secrétaire au Trésor et fondateur du parti fédéraliste américain, qui impulsa la mise en commun en 1790 des dettes contractées par les différents États lors de la Guerre d’indépendance] en 2020, quand l’UE a cherché à mutualiser l’endettement nécessaire à la relance économique européenne post-Covid-19. Mais les Européens n’ont en réalité accompli que la moitié du chemin. Il y aura un véritable "moment hamiltonien" si l’on est capable de s’accorder sur la mise en place d’une fiscalité européenne (c’est le volet "remboursement" de NextGenerationEU, non encore acté, et qui démarre dès 2028…). Il nous manque un circuit fiscalo-budgétaire, avec des ressources propres directement imputables à l’échelon européen. Les seules ressources propres de l’UE aujourd’hui sont minuscules et proviennent des droits de douane : l’UE récupère 75 % des droits de douane européens, qui correspondent à 10 % de son budget qui lui-même oscille autour de 1 % du PIB européen. La matière fiscale proprement européenne est ainsi de 0,1 % du PIB européen, soit l’épaisseur du trait.

FC : Dans un contexte radicalement différent hélas… Une fiscalité européenne, cela signifie moins de matière fiscale nationale, à l’heure où chaque rentrée fiscale en France risque de compter, et durablement. Il faudrait inventer un circuit fiscalo-budgétaire européen qui ne cannibalise pas la fiscalité française, ce que la Commission a proposé dans le prochain cadre financier pluriannuel, mais en soulevant déjà des craintes chez nos partenaires qui ne veulent pas se voir imposer de nouveaux prélèvements. De plus, le parallèle avec l’euro a ses limites : à l’époque, le "oui" avait été unanime mais conditionné à la possibilité de l’"opt-out", l’option de ne pas faire partie de l’eurozone. Les opt-out en matière fiscale sont impossibles, au risque d’une concurrence déloyale qui ruine tout l’édifice… 

NL : Il faut que la Commission réussisse à convaincre les États membres et les citoyens, quitte à consommer son capital politique pour cela, en reconfigurant le débat européen dans les termes de la démocratie européenne, et non plus dans ceux du marché ou de la coordination interétatique.

FC : Je serais moins radical en termes de priorisation. Les urgences auxquelles consacrer notre capital politique sont tellement nombreuses que je ne suis pas certain que nous ayons le temps de cette grande discussion collective ! Défense, sécurité, migration, environnement, démographie, compétitivité, finances publiques, ré-industrialisation… Allouer tout notre capital politique à une seule option est un périlleux pari que nous ne pouvons plus nous offrir. 

Propos recueillis par Hortense Miginiac.
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