Contrôle des concentrations : évolution ou révolution de l’Union européenne ?

Le 30 avril 2026, la Commission européenne a publié son projet, très attendu, de lignes directrices en matière de concentrations, ouvrant une consultation publique jusqu'au 26 juin 2026. Une fois formellement adoptées, vraisemblablement à la fin de l’année 2026, ces lignes directrices remplaceront les communications de 2004 et 2008 par un texte unique et consolidé. Dans la lignée des recommandations du rapport Draghi, ce projet constitue la refonte la plus importante du contrôle européen des concentrations depuis vingt ans.
 

À quoi servent des lignes directrices ?

Pour les lecteurs peu familiers du contrôle des concentrations dans l’Union : lorsque des entreprises projettent de fusionner, elles doivent notifier l'opération à la Commission européenne dès lors que certains seuils de chiffre d'affaires sont atteints. Celle-ci décide alors si l’opération peut être autorisée sans condition, autorisée sous conditions, ou doit être interdite. Le critère juridique appliqué est celui de savoir si l’opération est susceptible d’entraver de manière significative une concurrence effective, par exemple en provoquant une hausse des prix, une dégradation de la qualité ou un affaiblissement de l'innovation.

La manière dont cette évaluation est conduite repose sur des principes issus du droit et de la théorie économique, précisés par des instruments de droit souple (soft law) tels que les lignes directrices. Ces dernières tiennent lieu de mode d’emploi : elles exposent la manière dont la Commission analyse concrètement les opérations, sous le contrôle attentif de la Cour de justice de l’Union européenne. Leur portée est donc considérable, puisqu’elles façonnent la structuration des transactions et l’argumentation des parties.

Les lignes directrices remplissent plusieurs fonctions essentielles. D’abord, elles garantissent la sécurité juridique : les entreprises qui envisagent une concentration doivent pouvoir anticiper les critères d'analyse qui leur seront appliqués, et les lignes directrices constituent le principal vecteur par lequel la Commission les porte à leur connaissance. Ensuite, elles consolident la jurisprudence des juridictions de l’Union en traduisant les arrêts en orientations opérationnelles. Enfin, la Commission ne peut s’écarter de ses propres lignes directrices sans justification solide, principe consacré par les juridictions de l’Union. Bien que formellement non contraignantes, elles revêtent en pratique une véritable portée juridique.

Pourquoi une révision maintenant ?

On identifie souvent l’origine politique de cette réforme dans la décision de la Commission, en février 2019, d'interdire la fusion ferroviaire Siemens/Alstom. La France et l'Allemagne défendaient l'opération comme une réponse européenne à la concurrence chinoise. La Commission a néanmoins conclu qu'elle aurait entraîné une hausse des prix pour les clients européens et que l’arrivée de concurrents chinois sur le marché n'était pas prévisible.

Les réactions à cette décision sont révélatrices d’une ligne de fracture profonde dans la politique économique européenne. La France, l'Allemagne et seize autres gouvernements ont publié un “Manifeste pour une politique industrielle européenne adaptée au XXIe siècle”, appelant à des règles de contrôle des concentrations qui tiennent davantage compte de la concurrence mondiale, et plaidant même pour un droit du Conseil de passer outre aux décisions de la Commission.

Cette position était, et demeure, loin de faire l'unanimité. En 2020, les Pays-Bas, l'Irlande, les pays nordiques et baltes ainsi que plusieurs gouvernements d'Europe centrale ont riposté, avertissant qu’une politisation du contrôle des concentrations affaiblirait le marché intérieur et insistant pour que toute révision repose sur “des principes éprouvés, des données probantes et la recherche économique”. Traditionnellement attentifs au risque d'être éclipsés par de grands groupes industriels, ces États voient dans le programme des “champions européens” la menace que des règles assouplies ne fassent émerger des fournisseurs dominants, capables d’imposer leurs conditions aux clients comme aux États membres de plus petite taille.

Évolution ou révolution ?

Il s’agit d’une évolution, mais d’une évolution substantielle. Le critère juridique fondamental reste inchangé : la Commission doit toujours démontrer qu'une opération entrave de manière significative une concurrence effective avant de pouvoir l'interdire. Les parts de marché élevées et le pouvoir de marché continueront de faire l'objet d'un examen attentif. Comme l’a souligné la commissaire Ribera, "si quiconque pensait que cet appel à la création de champions était un argument pour déréguler, démanteler ou abaisser les garde-fous, il se trompe."

Mais à l'intérieur de ce cadre inchangé, les lignes directrices innovent véritablement, en ouvrant aux entreprises de nouvelles voies pour faire valoir des arguments positifs en faveur de leur opération.

• L'innovation la plus marquante tient à la formalisation d’un cadre dit de “théorie du bénéfice”, qui invite les parties à démontrer, preuves solides à l’appui, en quoi leur opération produira des gains concrets : baisse des coûts, amélioration des produits, accroissement de la capacité d’investir et d’innover. Les arguments d'efficacité ont longtemps constitué un obstacle quasi insurmontable à Bruxelles ; la Commission indique désormais que des bénéfices solidement étayés doivent être avancés tôt et examinés sérieusement.
• Les lignes directrices reconnaissent aussi expressément que le développement d’acteurs au sein du marché intérieur, en vue d’affronter la concurrence mondiale, peut être pro-concurrentiel et avoir un impact positif sur l'économie et la compétitivité de l'UE. Les bénéfices de l'échelle doivent toutefois être distingués de la simple accumulation d'un pouvoir de marché qui nuirait aux consommateurs européens, par des prix plus élevés ou un choix réduit.
• D'autres évolutions traduisent une réflexion plus large sur la politique de concurrence dans le contexte géopolitique actuel. Les lignes directrices introduisent ainsi la notion de "potentiel concurrentiel dynamique", en vertu de laquelle la Commission appréciera l’importance d’une entreprise au-delà de sa part de marché actuelle, en tenant compte de facteurs tels que les dépenses de R&D, les portefeuilles de brevets et les produits en cours de développement.
• Les bénéfices retenus pour les consommateurs sont élargis au-delà du prix et de la qualité pour englober la résilience et la durabilité ; un “bouclier d'innovation” instaure par ailleurs une présomption réfragable contre l’interdiction de certaines opérations impliquant des start-ups ou de petits acteurs innovants, ce qui constitue un signal bienvenu pour les opérations en phase précoce dans les secteurs technologiques et des sciences de la vie.
   

Mais la réforme n'est pas à sens unique. Les lignes directrices renforcent considérablement l'arsenal d'intervention de la Commission. Les effets de portefeuille — lorsqu'une entreprise rassemble des produits relevant de marchés différents pour accroître son pouvoir de négociation à l’égard de ses clients (par exemple, le fournisseur d’une boisson de marque incontournable qui rachèterait un producteur de snacks, de sorte que les supermarchés se sentent contraints de référencer les deux) — font pour la première fois l'objet d'un traitement autonome. Plusieurs préoccupations non tarifaires sont en outre mises en avant : l’incidence des concentrations sur les marchés du travail et les salaires, l'accès à des données commercialement sensibles, ou encore le risque que des outils algorithmiques de tarification ne facilitent une coordination entre concurrents. Le catalogue des motifs d'intervention de la Commission s'est ainsi sensiblement étoffé.
 

Et ensuite ?

La Commission a ouvert de nouvelles voies pour démontrer qu'une opération profite à l’Europe - gains d’efficacité, effets d’échelle, résilience, durabilité -, mais seuls des dossiers solidement étayés, construits dès les premières étapes de la planification, pourront aboutir. Symétriquement, les nouveaux motifs d’intervention - effets de portefeuille, incidence sur le marché du travail, accès aux données ou coordination algorithmique - devront être anticipés en amont.

Plus fondamentalement, les lignes directrices posent la question du type d'économie que souhaite l’Europe. Elles constituent la tentative de la Commission de traduire les appels de Draghi et de Letta en faveur d'une plus grande envergure et d’une plus grande souveraineté en cadre opérationnel, sans renoncer à la logique de protection des consommateurs qui sous-tend le contrôle européen des concentrations depuis trente ans.

La question de savoir si ce recalibrage modifiera réellement les résultats ne se tranchera pas dans le texte des lignes directrices, mais dans la pratique décisionnelle de la Commission au cours des prochaines années - les premiers cas-tests devant probablement émerger dans la défense, la consolidation des télécoms et les opérations dans l’IA et le cloud, où les nouveaux cadres de la "théorie du bénéfice" et du "potentiel concurrentiel dynamique" seront mis à l’épreuve.

Copyright image : Kirill KUDRYAVTSEV / AFP