China Trends #5 - Le 17+1, comment contourner les critiques

Asie

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China Trends #5 - Le 17+1, comment contourner les critiques

Auteur

Justyna Szczudlik

Deputy Head of Research, Analyste de la Chine au PISM

Définitions floues et critères d’adhésion

Il existe une vaste zone grise entre la définition stricto sensu du format 17+1 (Chine et pays d’Europe centrale et orientale, PECO)¹ et la manière dont ce format s’inscrit dans les nouvelles routes de la soie (Belt and Road Initiative, ou BRI). C’est principalement à travers le prisme des nouvelles routes de la soie, ou du moins en s’y référant, que les analystes chinois décrivent ce format de coopération entre la Chine et les PECO. Il s’agirait alors de considérer l’initiative BRI comme un parapluie placé au-dessus du format 17+1 : si ce dernier est désormais inclus dans les nouvelles routes de la soie, il a pourtant été créé plus d'un an auparavant. Pourtant, pour Zang Shumei, Research Fellow à l'université normale de la Chine de l'Est (East China Normal University), le format 17+1 est une plateforme plus spécifique et davantage ciblée que la BRI.² Un argument similaire est avancé par Ji Wengang³, directeur du Centre de recherche sur la Pologne à l'Université d'études internationales de Xi'an et par Cheng Jianbing⁴, professeur au Zhejiang Financial College : tous deux affirment que le format Chine-PECO relève de la compétence de la BRI, mais présente une certaine spécificité.

La définition des pays d'Europe centrale et orientale, et sa perception, posent également problème. Parmi les dix-sept États, douze sont membres de l'Union européenne et cinq n’en font pas partie. Dans son discours de 2015, Xi Jinping décrivait le format 16+1 comme une "nouvelle plateforme avec les caractéristiques d’une coopération Sud-Sud au sein de la coopération Nord-Sud", suggérant ainsi qu’aux yeux de la Chine, les PECO constituent un groupe de pays en développement, distincts des pays développés de l’Ouest de l’Europe. Pour Ji Wengang, la notion d’Europe centrale et orientale recouvre une réalité plus restreinte encore, puisqu'il ne s’appuie que sur des exemples d’investissements chinois réalisés dans les Balkans occidentaux, sans mentionner les PECO membres de l'UE. De l’autre côté, Liu Zuokui, directeur du département des études sur l'Europe centrale et orientale de l'Académie chinoise des sciences sociales (CASS)⁵, suggère que l’Europe centrale et orientale devrait être dépeinte comme une région comprenant à la fois des pays développés et des pays émergents (中东欧国家这种介于发达国家和新兴市场国家之间的区域).

Les critères d’adhésion sont eux-mêmes flous. La meilleure illustration en est le premier cas d’élargissement en avril 2019, avec l’adhésion de la Grèce, marquant le passage du 16+1 au format 17+1. Au tout début de l’initiative, la Chine avançait que l’expérience d’un passé socialiste avait été un critère crucial dans la sélection des seize membres. L’adhésion grecque a néanmoins fait évoluer la situation. Selon Liu Zuokui, la Grèce possède de multiples identités (多样的身份) ; à ses yeux, le pays peut être perçu aussi bien comme un État des Balkans, méditerranéen, est-européen ou appartenant à l’Europe du Sud... Cela signifie que la Chine, comme le souligne Liu Zuokui, n’a plus pour objectif de créer un "club d'anciens États socialistes" ("前社会主义国家俱乐部") mais souhaite ouvrir le format à tout pays intéressé par l’idée de le rejoindre (任何有兴趣的国家 [...] 都可以加入). Cependant, l’auteur omet un élément de taille : la décision ne repose pas dans les mains de la Chine. D’après les lignes directrices établies lors du sommet Chine-PECO de Sofia en 2018 (Sofia Guidelines), toute modification du format doit se fonder sur une consultation préalable et un consensus de tous les membres.

Au tout début de l’initiative, la Chine avançait que l’expérience d’un passé socialiste avait été un critère crucial dans la sélection des seize membres.

Cette clause a été ajoutée à la demande des PECO, après les tentatives de la Chine en 2018 d'inviter unilatéralement l'Allemagne et d'autres pays de l'UE à rejoindre le format, ou du moins à ses sommets. Les Dubrovnik Guidelines en 2019 laissent quant à elles penser que les participants seraient en train de réfléchir aux procédures d'élargissement ; les conditions d'adhésion de nouveaux membres pourraient donc être définies prochainement. Aucune procédure d’élargissement n’a jusqu’à présent été lancée. La Grèce est devenue membre grâce à un consensus fondé sur l'accord de tous les participants, prenant la forme de notes diplomatiques.

Réussites du "17+1"...

Malgré cette absence de définition cohérente ou de critères d’adhésion clairs, les experts chinois voient dans ce format de coopération un succès. Ji Wengang va jusqu’à déclarer que le format 17+1 est déjà parvenu à renforcer son influence à l’échelle mondiale (17+1合作的全球影响力进一步提升). Liu Zuokui souligne que le premier élargissement (首次扩员) des 16+1 pour accueillir la Grèce a dynamisé et enrichi le format, modifié le modèle et "élargi le gâteau de la coopération" (做大了合作蛋糕). L’adhésion de la Grèce est également venue apporter de l’ouverture, de l’attractivité (吸引力大增) et de la visibilité à l’échelle internationale. L’État grec, symbole d’une civilisation ancienne et puissance maritime située au cœur de l’ancienne Route de la Soie, confère également un nouvel élan aux nouvelles, à la BRI.

Les réussites décrites incluent également une dimension économique, avec par exemple la montée en puissance des relations commerciales entre la Chine et l’Europe centrale et des investissements chinois dans la région. Liu Zuokui et Cheng Jianbing admettent, à juste titre, que ce sont les exportations de la Chine qui augmentent le plus. En 2019, l'excédent commercial de la Chine dans sa relation avec les 17 s'élevait à plus de 45 milliards de dollars. En matière d'investissement, les observateurs chinois mentionnent exclusivement des exemples de projets menés dans des pays d’Europe centrale non membres de l'UE, comme la Serbie, le Monténégro ou la Bosnie-Herzégovine. C’est là une preuve indirecte que les investissements chinois dans les PECO membres de l'UE sont rares. Notons que les PECO sont généralement réputés pour leur haut niveau de développement économique depuis leur adhésion à l'UE : Cheng Jianbing⁶ observe en effet que l'européanisation (欧洲化) a favorisé l’amélioration de la structure commerciale et a conduit à des normes et à des standards de qualité plus élevés (标准较高). En conséquence, l'intégration européenne a fait des PECO des partenaires séduisants pour la Chine.

La troisième success story est d’ordre social, c’est celle des interactions entre les peuples. Les analystes admettent que les formats de rencontre et d'échange existants (plateformes, associations et centres sectoriels divers) n’offrent pas de résultats tangibles. Ils affirment néanmoins queces mécanismes placés sous l'égide du 17+1 sont de bons canaux pour tisser des liens non seulement avec les hauts fonctionnaires mais aussi avec les gens ordinaires. Liu Zuokui affirme d’ailleurs que les relations entre la Chine et les PECO doivent être impulsées par les gouvernements (government-led), mais orientées vers la société (socially-oriented), les entreprises y compris (政府引导，社会（含企业）为主). L'échange entre les peuples est considéré comme l’élément incontournable (有机组成部分) ou comme l'un des piliers (支柱之一) du format 17+1. La Chine semble avoir conscience de son propre pouvoir dans la fixation de l’agenda dans la région, et voit dans cette dimension humaine un facteur crucial pour la création d’une atmosphère amicale.

… mais aussi embûches

Les experts chinois reconnaissent également les limites du format, voire ses échecs, qui proviennent soit de lacunes chinoises, qui incluent ici des problèmes dits inhérents (自身存在的问题) à la coopération Chine-PECO, soit de facteurs externes.

Les problèmes proprement chinois relèveraient du manque d'expérience de la Chine dans ses relations avec les PECO, notamment une connaissance insuffisante des besoins, des réglementations, de la spécificité et des caractéristiques de ces pays. Wang Yichen⁷, chercheur associé au département des prévisions économiques du China’s National Information Center, souligne la nécessité de rendre les offres d'investissement chinoises conformes à la demande du pays concerné, ainsi qu’aux réglementations européennes.

Liu Zuokui affirme que l'inexpérience des institutions financières chinoises pourrait éventuellement mener au piège de l’endettement (债务陷阱). Liu Zuokui et Zang Shumei remarquent des problèmes de gestion (管理和引导也日益复杂化) du côté des plateformes sectorielles (en matière de culture, de tourisme, d'investissement, d'agriculture, etc.) dans le cadre du format 17+1 (专业性协调机制或平台), et ajoutent que l’hétérogénéité de la région (中东欧是非同质区域) constitue un défi pour les opérations chinoises.

Wang Yichen souligne la nécessité de rendre les offres d'investissement chinoises conformes à la demande du pays concerné, ainsi qu’aux réglementations européennes.

Les trains de marchandises Chine-Europe (中欧班列) ont enregistré des pertes d'exploitation (亏本经营) dues à un transport à sens unique (单向运输) et à la ruée aux subventions des gouvernements locaux chinois (地政府争相补贴). La coopération logistique pose problème en raison du sous-développement des infrastructures au sein des PECO, et des différences de taille entre les entreprises chinoises et européennes (企业规模不对等). Le modèle économique chinois se fonde sur les grandes entreprises d'État, tandis que les PECO se caractérisent par leur modèle basé sur des petites et moyennes entreprises (PME).

Liu Zuokui énumère plusieurs problèmes inhérents à la coopération entre la Chine et cette partie de l’Europe : le déficit commercial des PECO, qui leur est très préjudiciable notamment pour la Pologne et la République tchèque (ces deux pays se montrent assez critiques envers la Chine en raison de ce problème) ; les difficultés dans le développement des exportations de produits agricoles vers la Chine en raison du caractère non reconnaissable des marques (知名度不高) et de quantités de produits trop faibles (量产不够) ; la vie politique de ces pays européens, où les changements de gouvernement succédant aux élections font évoluer les positions nationales vis-à-vis de la Chine et vis-à-vis des projets en cours et à venir ; ainsi que les différences en matière de valeurs et d'idéologies (意识形态和价值观方面存在差异).

Les problèmes externes sont principalement liés aux risques géopolitiques (地缘政治风险). Cette question assez vague, soulevée par Liu Zuokui, par Wang Yichen et par Long Jing⁸, directrice adjointe du Centre d'études européennes du Shanghai Institutes for International Studies (SIIS), serait liée à une pression américaine actuelle qui inciterait certains pays, dont les PECO, à restreindre leurs liens avec la Chine. Liu Zuokui affirme que les tensions sino-américaines pourraient avoir un impact négatif sur l'attitude des PECO envers la Chine, car cette région prête dans l’ensemble une attention particulière aux États-Unis depuis la fin de la Guerre Froide. En outre, la politique de l'UE à l'égard de la Chine, récemment affinée (pensons au document "UE-Chine : une perspective stratégique" de mars 2019) n’est de même pas sans impact sur les PECO.

Par exemple, Long Jing affirme qu’en Pologne, les questions économiques sont politisées. La Pologne, proche alliée des États-Unis, s’en prend aux entreprises chinoises en s’appuyant sur des prétextes sécuritaires. Le pays possède l'une des plus importantes bases militaires de l'OTAN en Europe centrale et orientale, dirigée par les États-Unis. Ces facteurs non économiques font de l’ombre aux activités des entreprises chinoises en Pologne, et pourraient même conduire à l'interruption (voire à la fin) de la coopération en matière d'investissement, ce qui entraînerait des pertes économiques sévères pour la Chine. Long Jing estime que les entreprises chinoises doivent rester prudentes et vigilantes dans ce contexte de concurrence sino-américaine croissante, et de renforcement de l'influence des États-Unis et de l'UE sur les PECO : il leur faut éviter les investissements sensibles et à haut risque, mais également prévenir et atténuer les effets négatifs des bouleversements politiques en Pologne.

Pourquoi l’UE se montre-t-elle critique envers le "17+1" ?

Les experts chinois tentent également d'exposer les motivations que cacheraient ces critiques formulées par l’Union européenne à l’égard du format 17+1.Ils ont bien conscience que cette formule est considérée par les institutions européennes (et principalement par la Commission européenne) et les États membres (surtout les pays les plus développés comme le double noyau 欧盟 "双核心" Allemagne et France) comme un instrument chinois visant à saper, voire à diviser l'UE (分裂欧盟). Notons qu’ils se réfèrent principalement aux critiques qui émanent des pays de l’Ouest de l’Europe, et non des membres du format 17+1. Récemment, les PECO sont néanmoins devenus plus prudents à l'égard de la Chine et du format en tant que tel (c’est le cas de la Pologne, de la République tchèque ou encore des États baltes). Seul Long Jing, dans une certaine mesure, fait référence aux doutes que formule la Pologne vis-à-vis de la Chine, mais sans les lier au format 17+1 lui-même.

L'UE s'inquiète de la diminution de son influence dans les PECO en raison des investissements chinois, qui se fondent sur des règles différentes de celles de l'UE.

Les préoccupations polonaises portent davantage sur les investissements chinois et la politique menée plus généralement par la Chine. Mais pourquoi l'UE est-elle critique à l'égard de ce format de coopération ? Selon Zang Shumei, l'Union européenne craint que la Chine n'exerce un contrôle croissant sur les principales infrastructures européennes par le biais d'investissements chinois (逐步控制欧洲的主要基础设施). De plus, comme le souligne Wang Yichen, l'UE s'inquiète de la diminution de son influence dans les PECO en raison des investissements chinois, qui se fondent sur des règles différentes de celles de l'UE.

L'UE est également convaincue que la Chine utilise ses propres investissements pour exercer une pression politique (政治压力) sur les PECO afin de s'immiscer au sein des affaires intérieures de l'UE, ce qui pourrait représenter une menace pour son unité politique (影响了欧盟的政治统一). Un expert chinois affirme également que certains problèmes internes à l’Union (comme le Brexit) la rendent vulnérable face à la Chine, et que l'UE utilise les critiques sur la coopération entre les PECO et la Chine comme monnaie d'échange, par exemple pour faire pression sur la Chine afin qu'elle ouvre son marché intérieur. Outre l'UE et ses institutions, Wang Yichen fait référence aux préoccupations formulées par certains États membres de l’Ouest de l’Europe (ou développés) à l’image de l'Allemagne. Le développement du port de Hambourg a été affecté (我国的投资影响了汉堡港的发展) par le bon fonctionnement du port du Pirée, contrôlé par COSCO. Le transport de marchandises de la Chine vers le Pirée prend 9 jours de moins que vers Hambourg. En outre, les PECO étaient à l’origine une zone d'influence allemande, et la présence chinoise progresse au détriment de celle de l’Allemagne dans la région.

Que doit alors faire la Chine ?

Les experts s’efforcent d’offrir des recommandations aux décideurs chinois. Leurs arguments ne sont pas novateurs et peuvent être rangés en deux catégories. Le premier n'est que rhétorique : comme le suggère Wang Yichen, il convient que la Chine confirme qu'elle soutient l'intégration européenne et qu’elle n'a pas l'intention de diviser ni d'affaiblir l'UE. La coopération avec les PECO est une dimension cruciale des relations UE-Chine. En ce qui concerne le déficit commercial, selon Liu Zuokui, la Chine devrait souligner qu'il s'agit là d'un problème structurel sur lequel le gouvernement chinois n'a qu’une influence limitée. Le déficit n'est pas préjudiciable aux PECO, et l'accent devrait être mis non seulement sur le commerce des biens, mais aussi sur celui des services.

Le deuxième groupe d'arguments comprend des recommandations un peu plus spécifiques.Liu Zuokui soutient que le format 17+1 devrait être mieux positionné (明晰的定位) et jouer un rôle de stabilisation entre l'UE et la Chine. Pour ce faire, il est nécessaire de se concentrer sur des domaines spécialisés (专业性领域) comme le secteur financier, la coopération avec des tiers (第三方) comme l'Allemagne, la France, l'Italie et la Turquie, et de renforcer la coopération entre les PME des deux côtés. Liu met également l’accent sur la nécessité de renforcer l’image favorable de la Chine au sein des PECO, et de mieux gérer les différents mécanismes et plateformes du format 17+1. La coopération entre la Chine et l'Allemagne en matière d'investissement dans la région est également encouragée, afin que les entreprises chinoises puissent apprendre des entreprises allemandes qui ont plus d'expérience dans la région.

Publication en intégralité

¹Le format (16+1) a été établi en 2012. Jusqu’en 2019, la Chine et 16 pays européens en étaient membres. Depuis 2019, après l’entrée de la Grèce, le nom est devenu 17+1. Il comprend la Chine et les 17 pays européens suivants : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Croatie, République tchèque, Estonie, Grèce, Hongrie, Macédoine, Monténégro, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Serbie, Slovaquie et Slovénie.
²Zang Shumei, "China-Central and Eastern Europe Regional Cooperation under ‘the Belt and Road Initiative’ – Analyses of Multilevel Cooperation Mechanisms (‘一带一路’背景下中国与中东欧地方合作一种多层级合作机制探析)", Social Sciences 社会科学, No.1, 2020
³Ji Wengang, "17+1 Cooperation: a Full Demonstration of Pragmatism (17+ 1合作：充分彰显务实性)", China Social Science Network 中国社会科学网, 4 septembre 2019
⁴Cheng Jianbing, "Promotion of China-Central and Eastern Europe Cooperation to a New Level based on Development of High Quality Trade (以贸易高质量发展助推中国—中东欧合作迈上新台阶)", China Business Herald 中国经贸导刊, mi-février 2020
⁵Liu Zuokui, "Greece energizes ‘China-Central and Eastern European Countries Cooperation’ (希腊赋能’中国—中东欧国家合作’)", China Social Science Network中国社会科学网, 5 septembre 2019; Liu Zuokui, "‘China-Central and Eastern Europe Cooperation’ under the Great Change [of Global Order] 大变局下的 ‘中国-中东欧国家合作’", [China] International Studies 国际问题研究, no. 2, 2020
⁶Cheng Jianbing, "Promotion of China-Central and Eastern Europe Cooperation to a New Level based on Development of High Quality Trade (以贸易高质量发展助推中国—中东欧合作迈上新台阶)", China Business Herald 中国经贸导刊, mi-février 2020
⁷Wang Yichen, "Analyses of EU’s Attitude towards China-Central and Eastern Europe Cooperation and Chinese Response (欧盟对中国-中东欧合作的态度、原因分析及我国的应对措施)", Development Research 发展研究, No. 7, 2018
⁸Long Jing, "Recent Developments in Poland’s Special Economic Zones and Prospects for Chinese Investment in Poland (波兰特别经济区的最新发展及中国对波投资的展望)", Eurasian Economy 欧亚经济, No. 5 2019.