China Trends #1 - La Chine et la réforme de l'OMC : qui veut le moins... veut le moins

Asie

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China Trends #1 - La Chine et la réforme de l'OMC : qui veut le moins... veut le moins

Auteur

Viviana Zhu

Analyste Chine - Anciennement Research Fellow - programme Asie, Institut Montaigne

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L'OMC ne parvient pas à suivre le rythme de l'évolution du commerce international. Cela suscite des doutes croissants quant à son efficacité et à son autorité. Avec un Donald Trump qui a menacé de la quitter, la question de la réforme de l'OMC est revenue sur le devant de la scène. Cet article explore le discours formulé par la Chine sur la manière dont elle envisage cette réforme et les questions qui entourent cette thématique.

Les experts chinois s'accordent à dire que l’ordre international, dont l’OMC est un pilier, a contribué à la croissance économique et à la prospérité de nombre de pays, dont la Chine et les États-Unis. Afin de garder les États-Unis à bord et d'éviter l'effondrement de ce système, la réforme de l'OMC est revenue à l'ordre du jour des autres pays membres avec un double objectif : réexaminer à la fois le concept qui sous-tend l’existence de l’OMC et les réponses que l’organisation peut apporter au nouveaux développements de l’économie mondiale. Le 23 novembre 2018, le ministère chinois du Commerce a communiqué sa propre position sur la réforme, en publiant un document structuré autour de trois principes et de cinq suggestions. Ces trois principes sont les suivants : préserver les valeurs fondamentales du commerce multilatéral, protéger les intérêts des pays membres en développement et respecter la pratique de prise de décision par consensus. Lorsqu’ils s’expriment sur cette prise de position, les commentateurs chinois partagent l’argument de la nécessité d’une réforme ; toutefois, ils ne formulent pas un sentiment d’urgence vis-à-vis de cette réforme.

Devant choisir entre la disparition et la réforme, la Chine opte pour la deuxième option.

Les experts chinois admettent que la réforme de l'OMC est inévitable et essentielle à la survie de l'institution. Devant choisir entre la disparition et la réforme, la Chine opte pour la deuxième option. Adhérer à l’OMC a été un investissement coûteux pour la Chine même si elle en a bénéficié depuis lors. Le pays a formé des personnels diplomatiques et juridiques capables de défendre leur pays en conformité avec les règles de l'OMC. Un effondrement de l'OMC impliquerait l’établissement de nouvelles règles du jeu et le recours à un autre mécanisme, qui pourrait être moins favorable à Pékin.

Le maintien de l'OMC sert donc ses intérêts, mais la différence avec les autres membres de l’OMC réside dans l’ampleur que la Chine souhaite donner à la réforme. Si le groupe de pays dirigé par l'Union européenne, le Japon, le Canada, l'Australie, le Brésil et le Mexique préconise une réforme à grande échelle, elle soutient quant à elle l’idée d’une réforme "sur la base de la nécessité (必要性)".(1)

Si la Chine est ouverte à la discussion, cela ne veut pas dire qu'elle consentira à des règles imposées par d'autres. Elle pourrait accepter des suggestions et des obligations supplémentaires, à condition qu'elles soient conformes à sa propre feuille de route de réforme et d’ouverture.(2) Comme le souligne l’ambassadeur de la Chine à l'OMC Zhang Xiangchen (张向晨) : "Si quelqu'un veut, au nom de la réforme de l'OMC, imposer à la Chine un ensemble de règles faites sur mesure, il n’en sortira que déçu".(3) La Chine étant visée par d'autres membres de l'OMC, les experts chinois craignent notamment que ce soit le sentiment de victimisation que la Chine éprouve qui la fasse refuser d'examiner les propositions et les suggestions formulées par les autres pays. À leurs yeux, la Chine ne doit pas être un acteur passif dans la réforme de l'OMC ; elle doit plutôt analyser rationnellement les différentes propositions de réforme tout en se défendant, comme peuvent le faire d'autres pays en développement, contre une forme de discrimination.(4) L'OMC n'est pas un outil visant à répondre aux besoins particuliers des individus ou groupes. La réforme de l'OMC devra être inclusive ; elle ne devra pas être dictée par une seule partie (不搞小圈子，也不搞一言堂) ; et comme les membres de l'OMC ne peuvent trouver la solution parfaite à même de les satisfaire tous, ils devront chercher un terrain d'entente tout en conservant leurs différences (求同存异).(5) L'OMC est le produit d'un compromis entre des Etats ayant des intérêts et des statuts différents, et la réforme de l'OMC doit se faire l’héritière de ce modèle.

Le système actuel de l'OMC autorise ses membres à s'auto-désigner comme "pays en développement", et ce statut s'accompagne de certains droits, comme le droit au "traitement spécial et différencié (TSD)". Les États-Unis éprouvent de la frustration face à l'absence de critères dans la désignation des "pays en développement" et demandent par conséquent plus d’objectivité et des critères concrets dans la définition de ces pays. Du point de vue chinois, lorsque les États-Unis prônent une clause commerciale juste et réciproque en remplacement du TSD, ils recherchent en réalité un environnement au service des intérêts américains. La réforme de l'OMC ne saurait privilégier l'intérêt d'une seule économie et monopoliser le droit d’édiction des règles. Selon ces sources, les acteurs d’aujourd’hui doivent respecter les règles qui ont été initialement fixées,(6) et ils doivent le faire par leur force collective, plutôt que tenter de modifier ces règles.(7)

Conformément au rapport de travail de Xi Jinping au 19e Congrès du Parti, les experts chinois répètent que "le statut de la Chine en tant que pays en développement est incontestable". L’argumentaire est le suivant : la puissance économique de la Chine s’est certes considérablement accrue, mais en raison du caractère inégal du niveau de développement entre les différentes régions du pays et des possibilités d'amélioration qui subsistent dans différents secteurs, l'écart entre la Chine et les autres pays développés reste significatif.(8) La Chine, qui est le plus grand pays en développement du monde, est disposée à prendre des responsabilités et des engagements compatibles avec son niveau de développement. Mais elle s'oppose fermement à toute proposition de réforme de l'OMC qui la priverait de son droit au TSD.

L’administration Trump ne comptera pas sur l’OMC pour résoudre son différend commercial avec la Chine.

Wei Jianguo (魏建国), ancien vice-ministre du Commerce chinois et vice-secrétaire général du Centre chinois des échanges économiques internationaux (CIEE), a souligné l'importance du TSD, le désignant comme la "pierre angulaire" de la réforme de l'OMC et affirmant que la Chine n'examinera aucune proposition de réforme qui viserait le TSD ; ces dispositions ont été aux fondements de la paix et du développement ces dernières décennies et ont reçu le soutien des pays en développement représentant la majorité de la population mondiale (人心所向). Lier l'intérêt de la Chine et celui d'une majorité des membres de l'OMC est l'une des méthodes utilisées par les experts et les fonctionnaires chinois pour appuyer la position chinoise.

L'administration Trump ne comptera pas sur l'OMC pour résoudre son différend commercial avec la Chine ; elle a même menacé de quitter l'OMC afin de forcer des concessions chinoises. Derrière le comportement américain, se cache la crainte d'un développement rapide de la Chine et l'incapacité d'utiliser le système multilatéral à l’avantage des Etats-Unis. Huo Jianguo, vice-président de la China Society for World Trade Organization Studies, estime qu’il est peu probable que les États-Unis quittent l'OMC. Les menaces de Trump démontrent précisément qu'il prend l'OMC au sérieux ; il s’agit d’une démarche stratégique consistant à reculer pour mieux sauter (以退为进). L'évaluation de Huo coïncide avec celle de Li Jun (李俊), directeur de l'International Service Trade Research Institute. Il explique en outre que si les Etats-Unis se retiraient, ils seraient amenés à se rattraper en signant des accords bilatéraux de libre-échange avec leurs principaux partenaires commerciaux : cela paraît peu vraisemblable à court terme.(9) Le protectionnisme, c’est de l'isolationnisme. Une telle attitude ne permettra pas de "make America great again".(10) Il ne faut donc pas que la Chine cède à la pression américaine et elle préparera toutes les défenses appropriées (兵来将挡，水来土掩).

Les sources que nous avons analysées attaquent de front la position américaine et réfutent certaines accusations jugées "sans fondement". Par exemple, le représentant du Commerce des États-Unis accuse le plan "Made in China 2025" de violer les règles de l'OMC. Mais dans cette dénonciation, les États-Unis ont omis de préciser quelles règles spécifiques la Chine avait, à leurs yeux, violées : selon ces sources chinoises, le caractère singulier du plan chinois ne signifie pas par essence qu'il viole les règles.(11) Il est nécessaire d'établir une distinction entre des enjeux fondamentalement différents. Ainsi, si certains relèvent des dispositions de l'OMC et devraient être résolus dans ce cadre, d'autres ne sauraient être qualifiés de but en blanc comme relevant de celle-ci. Bien sûr, l'octroi, par certains pays en développement, de subventions et de soutien aux entreprises d'État a nui aux intérêts commerciaux d'autres pays. Tout en reconnaissant la nécessité d'aborder la question des subventions et des entreprises d’Etat dans la perspective du futur cadre de l'OMC, les accusations à l'égard de la Chine concernant ces questions doivent, jusqu'à l'achèvement de la réforme, être réglées de façon bilatérale. En un mot, le fait de subir un préjudice nuisant à ses propres intérêts n'est pas en soi une raison légitime pour accuser les autres de violer les règles de l'OMC.(12) Ce d’autant plus que les pays occidentaux subissent eux-mêmes des changements internes, qui redéfinissent de plus en plus le rôle du gouvernement. Ces changements brouillent la frontière entre le libre marché et l'intervention de l'État.

Et comme les Etats-Unis et la Chine sont les deux principaux acteurs de l’économie globalisée, tout accord bilatéral qu’ils pourraient signer est par essence une question de nature multilatérale.

Toutefois, le différend entre les États-Unis et la Chine ne nuit pas seulement à ces deux protagonistes ; c’est toute l'économie mondiale qui est touchée. Des acteurs comme l’Union européenne ne peuvent échapper ni aux pertes inhérentes au conflit, ni aux risques d'être pris dans les tirs croisés. L'OMC est supposée traiter les différends commerciaux et prévenir l’intensification de ces derniers. Les droits de douane américains imposés à la Chine sont perçus par nos sources comme un acte unilatéral et protectionniste qui va à l'encontre des principes de l'OMC.(13) En cela, l'incapacité de l'OMC à contenir la guerre commerciale actuelle n’est pas sans ironie.(14) Afin de sauvegarder le mécanisme de l'OMC et fournir un point de repère clair et partagé, la guerre commerciale actuelle entre les États-Unis et la Chine doit être résolue par le biais de l'OMC et non en dehors de son cadre.

Tout accord bilatéral entre les États-Unis et la Chine qui serait non conforme aux principes de l'OMC créera de nouveaux problèmes.(15) Et comme les Etats-Unis et la Chine sont les deux principaux acteurs de l'économie globalisée, tout accord bilatéral qu’ils pourraient signer est par essence une question de nature multilatérale.

En résumé, les sources que nous avons analysées estiment que rien ne peut être accompli sans normes ou standards (没有规矩不成方圆). Le renforcement du mécanisme de l'OMC est au cœur de l'intérêt de toutes les parties prenantes de l’économie mondiale et nécessite une coordination portée par les grandes puissances. Pékin accepte l’idée d’une réforme, mais fait valoir l'importance des “conditions nationales” (国情). La Chine veillera au respect de ses propres principes de réforme et d'ouverture sans se laisser distraire par les menaces américaines - qu’elle dit juger vaines.

Références
(1) He Xiaoyong and Chen Yao, "‘Seeking Common Ground while Reserving Differences’: Evaluation of WTO Reform Proposals and China’s Counterproposal" (“求同存异”: WTO改革方案评析与中国对策建议) , Shanghai Duiwai Jingji Daxue Xuebao (Journal of SUIBE), Vol. 26 No. 2, March 2019, pp.24-38

(2) Zhang Xiangchen, "China Will Propose WTO Reform, But It Won’t Fall Into Someone Else’s Trap"(中国将提议WTO改革，但不会落入别人的陷阱 ), WTO Jingji Daokan (China WTO Tribune), Vol. 181, November 2018, pp.57-58

(3) Ibid

(4) He Xiaoyong and Chen Yao, "‘Seeking Common Ground while Reserving Differences’: Evaluation of WTO Reform Proposals and China’s Counterproposal" (“求同存异”: WTO改革方案评析与中国对策建议) , Shanghai Duiwai Jingji Daxue Xuebao (Journal of SUIBE),, Vol. 26 No. 2, March 2019, pp.24-38

(5) Ibid

(6) Li Zhongzhou, "Beware of WTO Reform going Astray"(WTO改革，谨防误入歧途 ), WTO Jingji Daokan (China WTO Tribune), Vol. 181, November 2018, pp.62-63

(7) Zhang Xiangchen, "China Will Propose WTO Reform, But It Won’t Fall Into Someone Else’s Trap"(中国将提议WTO改革，但不会落入别人的陷阱 ), WTO Jingji Daokan (China WTO Tribune), Vol. 181, November 2018, pp.57-58

(8) Ibid

(9) "Will the WTO Be Paralyzed ? This Point is Very Critical" (WTO是否会陷入瘫痪？这一点很关键 ), Zhongguo Xinwen (China News), 26 January 2019.

(10) Li Zhongzhou, "Beware of WTO Reform going Astray" (WTO改革，谨防误入歧途 ), WTO Jingji Daokan (China WTO Tribune), Vol. 181, November 2018, pp.62-63

(11) Su Qinyi, "The Divergence of China and The US in China’s fulfillment of WTO Commitments and its cause" (中美在中国履行入世承诺上的分歧及其根源), Shijie Zhishi (World Affairs), Vol. 14 No.1829, September 2018, pp. 63-65

(12) Su Qinyi, "The Divergence of China and The US in China’s fulfillment of WTO Commitments and its cause" (中美在中国履行入世承诺上的分歧及其根源), Shijie Zhishi (World Affairs), Vol. 14 No.1829, July 2018, pp. 63-65

(13) He Xiaoyong and Chen Yao, "‘Seeking Common Ground while Reserving Differences’: Evaluation of WTO Reform Proposals and China’s Counterproposal" (“求同存异”: WTO改革方案评析与中国对策建议) , Shanghai Duiwai Jingji Daxue Xuebao (Journal of SUIBE), Vol. 26 No. 2, March 2019, pp.24-38

(14) Pang Zhongying, "China and the WTO: Active Participation in the Establishment of New Global Economic Rules" ( 中国与世贸组织改革：积极参与制定全球经济新规则 ), Dangdai Shijie (Contemporary World), September 2018, pp. 65-66

(15) Pang Zhongying, "China and the WTO: Active Participation in the Establishment of New Global Economic Rules" ( 中国与世贸组织改革：积极参与制定全球经济新规则 ), Dangdai Shijie (Contemporary World, September 2018, pp. 65-66