Bélarus : un État vassalisé par Moscou, acteur ambigu de la guerre en Ukraine

Le régime bélarusse au pouvoir depuis 30 ans mène une politique interne centralisée et autocratique, en partie pilotée par Moscou. Élu pour la première fois en juillet 1994, le Président Alexandre Loukachenko a amorcé un tournant autoritaire dès 1996, à la suite d’un coup d’État constitutionnel mettant au pas les institutions du pays. Entièrement verrouillé, le système endigue tout développement des partis d'opposition, par un harcèlement policier et judiciaire qui a  mené de nombreux intellectuels, activistes et politiques à l’exil ou à la prison. Cette logique de purge existe au sein du camp présidentiel, les éléments susceptibles de faire de l’ombre au président étant systématiquement écartés. À l'exception des manifestations de 2017, et d’une relative parenthèse libérale (2016-2019) qui avaient permis la mise en marche d’une douce "bélarussisation", le caractère autoritaire du régime, comme sa vassalisation à Moscou, n’ont cessé de se renforcer, en particulier après les élections frauduleuses du 9 août 2020.

L’ébullition nationale qu’a connue le pays, entre 2017 et 2020, est passée par la redécouverte de son histoire pré-soviétique, de son patrimoine et de sa langue. Il s’agissait d’une nouveauté pour les populations du Bélarus, à l’image de ce qu’ont connu les pays Baltes au début des années 1990. Les sanctions économiques occidentales contre le régime de Loukachenko ont renforcé l’isolement international du pays et considérablement accru sa dépendance aux subsides russes : ces sanctions sont instaurées à plusieurs périodes (2006-2009, 2011-2016, 2020-ce jour) par l’Union européenne et les États-Unis, puis renforcées dans le prolongement de l’élection présidentielle contestée de 2020. En effet, à cette date, des grandes manifestations ont traversé le pays pour dénoncer le 6e mandat du président Loukachenko, dans un élan démocratique fort que le pouvoir a reprimé fortement pour éviter une nouvelle "révolution de couleur".

Si la situation économique du pays n’est pas catastrophique - le niveau d’inégalités est faible et la pauvreté est rare - elle est très fragile car les comptes publics du pays dépendent presque entièrement de la Russie. En plus d’être le principal partenaire commercial du pays (45 % de ses exportations et 50 % de ses importations), la Russie est en effet détentrice de 81% de la dette extérieure du Bélarus. Dans ces conditions, Alexandre Loukachenko a peu d’autonomie, applique les instructions de Vladimir Poutine et brade la souveraineté de son pays. Le 27 février 2022, à la demande probable du Kremlin, un référendum constitutionnel a ainsi permis d’amender des articles de la Constitution de 1994. Le renoncement à la détention de toute forme d’armes nucléaires sur son territoire national, tout comme au principe de neutralité du gouvernement (art. 18) ont été abrogés, et remplacés par une clause qui a été violée avant même l’adoption de la Constitution réformée, à savoir l’interdiction de mettre le territoire du Bélarus à disposition d’un pays pour conduire une agression armée contre un autre pays. En effet, le 24 février 2022, le fuseau nord de l’opération spéciale russe était investi par des troupes russes venant du Bélarus et tentant de conquérir Kiev. Le déploiement russe au Bélarus avait été justifié par la tenue ex prompt d’un exercice militaire conjoint, russo-biélorusse, dénommé "Détermination alliée 2022". Cette action a fait du Bélarus un cobelligérant au regard du droit international, mais le gouvernement ukrainien n’a pas souhaité riposter contre le président Loukachenko, pour éviter une escalade qui conduirait à l’engagement des forces militaires bélarusses dans le conflit.

Des amendements au Code pénal ont également été promulgués à cette période : le champ d’application de la peine de mort a été élargi aux tentatives ou à la planification d’attentats terroristes en bande organisée. Cette décision cible les citoyens biélorusses ayant participé au ralentissement de l’invasion russe. En effet, des cheminots et des cyber-partisans biélorusses ont mené des opérations de sabotage et des cyberattaques contre des infrastructures ferroviaires biélorusses afin de ralentir le déploiement de nouvelles troupes et de renforts logistiques.

Ce phénomène d'harmonisation de la législation et des standards entre Minsk et Moscou est caractéristique d’une intégration politique en cours d’approfondissement du Bélarus à la Fédération de Russie, processus entamé fin 2019. Lors des sommets bilatéraux, les présidents Loukachenko et Poutine ne parlent que d’une seule voix, pour se féliciter de cette intégration politique. À l’approche de l’élection présidentielle russe du 17 mars 2024, des élections biélorusses législatives (octobre 2024) et présidentielles (2025), cette intégration soulève de nombreux questionnements. Ces deux régimes ayant consolidé leur autoritarisme par le biais d’élections, grâce à des processus électoraux de façade et frauduleux, on ne peut exclure qu’un référendum d’unification soit organisé dès mars 2024 pour avaliser l’intégration de la république du Bélarus dans la Fédération de Russie. Il faut noter que les ressortissants en exil hors du Bélarus (près d’un-demi million de personnes qui ont fui le pays depuis 2020) n’y participeraient probablement pas car, dans le cadre d’un référendum, les consulats bélarusses à l’étranger ne mettent pas de bureau de vote en place. En outre, parmi les mesures de répression prévues contre les opposants qui ne sont pas déjà derrière les barreaux, le Code pénal amendé prévoit le retrait de la citoyenneté bélarusse des personnes condamnées par contumace (sans comparaison devant un tribunal) pour crime d’"extrémisme" (une catégorie floue dans laquelle entrent tous les actes de dissidence).

Du fait de l’humiliation stratégique subie en Ukraine, une telle unification pourrait être présentée au peuple russe comme une victoire géopolitique "compensatoire" par le président Poutine. Mais quelle place occuperait alors le président Loukachenko ? On ignore encore tout des potentiels termes de l’accord entre les deux dirigeants. Le président Poutine pourrait préférer nommer au poste de gouverneur régional une personne de plus faible envergure que Loukachenko, qui pourrait lui-même se montrer plus ambitieux : un poste de vice-président de l’État d’Union russo-bélarusse ne serait pas improbable. Pour rappel, à la fin des années 1990, lors de la signature des premiers accords établissant cette structure de coopération inter-gouvernementale, Loukachenko avait déjà caressé l’espoir d’occuper un jour la place de président de la Fédération de Russie, Boris Eltsine étant alors très malade. En parallèle, il pourrait déjà négocier avec certains pays du Golfe le transfert d’une partie de ses richesses et des facilités pour les membres de sa famille, ce qui tendrait à accréditer le processus en cours de dissolution de la souveraineté du Bélarus.

Le manque d’accès aux sondages complexifie l’analyse de l’opinion publique bélarusse. D’après des travaux réalisés par le Belarus Analytical Workshop et des sondages en ligne conduits par la Belarus Initiative, il semblerait que l’opinion publique urbaine s’oppose clairement à la guerre et reste attachée à une souveraineté bélarusse indépendante de la Russie. À la différence de l’Ukraine, la société bélarusse dans son ensemble n’est toutefois pas attachée à l’Union européenne et privilégie le maintien de son système d’État-providence à un rapprochement avec les structures de l’UE. En effet, les effets négatifs de l’intégration sans transition dans l’économie libérale ont marqué les esprits des Biélorusses qui observent la désindustrialisation ou l’exil des jeunes des anciennes républiques post-soviétiques baltes voisines (Lituanie, Lettonie). Notons que ces sondages ne peuvent donner qu’une image partielle de l’état de l’opinion du pays, la majorité de la population, rurale et n’ayant pas accès à internet, ne pouvant pas y participer.

Victime de violations répétées des droits de l’homme, la population bélarusse subit une chasse aux sorcières contre toute forme de dissidence, au nom de la lutte contre un "extrémisme" présumé. Les journalistes indépendants ou d’opposition perdent systématiquement leur droit à exercer dans le pays, et sont condamnés à la censure ou à l'exil. Propagande et autocensure font partie intégrante du quotidien, puisque le simple fait de porter des vêtements blanc-rouge-blanc (couleurs du drapeau de l’éphémère république bélarusse, en 1918-1919, et de la République du Bélarus entre 1992 et 1995, que l’opposition nationaliste a conservé après que Loukachenka ait réintroduit, par référendum, les symboles et armoiries soviétiques rouges et vertes) peut être assimilé aux revendications nationalistes, et condamné. L’exil lui-même comporte des risques, et est entravé par le gouvernement, tant par le contrôle aérien (en mai 2021, le Bélarus a ainsi contraint un avion de ligne de la compagnie Ryanair, transportant un opposant, à atterrir à Minsk. Arrêté par le gouvernement bélarusse, Roman Protosevich a finalement été gracié en mai 2023) que par les pressions sur les proches. En instrumentalisant des lois votées en 2017 contre le "parasitisme", le régime met en oeuvre des représailles contre les dissidents, les exilés et leurs familles, prenant par exemple la forme d’un harcèlement administratif ou fiscal ; les personnes classées comme "parasites" doivent payer deux fois plus cher les charges communales (eau, électricité, chauffage) pour les appartements où ils sont enregistrés, une augmentation reportée sur leurs proches après qu’eux-mêmes aient quitté le pays.

Plusieurs amendements du Code pénal visent à élargir les outils répressifs du régime. Le juge bélarusse peut désormais juger les exilés par contumace (sans comparution devant la justice) et sans leur donner la possibilité de participer à l’audience en ligne, alors même que la pratique des procès en distanciel s’est généralisée depuis 3 ans. Plus grave encore, le 5 janvier 2023, le régime bélarusse a promulgué une loi qui permet de déchoir de leur nationalité les personnes exilées reconnues coupables de crimes "à caractère extrémiste".Bien qu’en contradiction totale avec les standards du droit international des droits de l’homme, la liste qui consigne les matériaux, organisations et personnes comme "extrémistes" est déjà longue de plus de 2 000 entrées. Les quelques diplomates restés dans le pays depuis octobre 2020 ne peuvent donc plus afficher leur soutien aux opposants politiques ou assimilés dans les salles d’audience des cours de justice, la prévention de la diffusion du COVID-19 servant de justification au maintien des procès à huis clos.

Dans ce système centralisé et autocratique, les prisonniers politiques (estimés à près de 1500 par l’organisation de défense des droits de l’homme Viasna) sont désormais systématiquement condamnés à des séjours à l’isolement, sans possibilité de contacts avec l’extérieur - que ce soient les avocats, les familles, ou les médecins. Alors qu’il accumule les problèmes de santé, Alexandre Loukachenko ne semble pas envisager de lâcher les rênes du pouvoir, et n’a pas désigné de successeur.

Le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a établi le mandat de Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme au Bélarus dans sa résolution 20/13, adoptée le 28 juin 2012. Le mandat a depuis été renouvelé chaque année. Ce mandat permet de documenter les évolutions politiques du pays dans le domaine des droits de l’homme. Ce travail est d’autant plus nécessaire qu’il est entravé par le Bélarus : bien que les mandataires exercent de façon indépendante et impartiale, ceux-ci sont personae non grata au Bélarus même. La production de rapports annuels, de communications et de communiqués de presse permet d’énoncer des recommandations à l’attention des autorités bélarusses - qu’elles ignorent délibérément -, et surtout d’alerter la communauté internationale sur la réalité des exactions commises dans le pays.

Ces atteintes aux droits de l’homme sont essentiellement rapportées par les familles des détenus et les avocats, lorsque ceux-ci ont accès aux détenus. En effet, à l’image des pratiques russes de la détention, les activistes politiques sont fréquemment mis en cellule d’isolement pour limiter leurs liens avec l’extérieur, les briser psychologiquement, et ainsi dissimuler au monde les séquelles des mauvais traitements voire de la torture qui est systématique contre ces prisonniers. Cette politique est la même que pratiquée par exemple avec Alexeï Navalny, le dissident russe emprisonné depuis janvier 2021.

Concernant la position du Bélarus à l'ONU, le pays y jouit de beaucoup d'appuis parmi un groupe dit des "like-minded countries". Ainsi, la Russie, la Chine, le Venezuela, la Bolivie, l’Iran, l’Erythrée, le Zimbabwe et d’autres votent systématiquement en sa faveur. Ce soutien s’est reflété, mi-juin 2023, lors d’un vote pour obtenir un siège de membre non permanent du Conseil de Sécurité pour lequel le Bélarus a quand même reçu 38 votes ; qui ne se sont pas avérés suffisants (même si la Slovénie n’avait pas concouru contre le Bélarus pour ce siège, le candidat devait réunir deux tiers des voix des membres de l’Assemblée générale). Cette position diplomatique est paradoxalement renforcée par les bonnes performances du Bélarus dans le cadre des SDG (sustainable development goals), ce qui a valu au président Loukachenko d'être invité personnellement par le Secrétaire Général Antonio Guterres au Sommet et au Forum du Développement durable prévu en septembre 2023 à New York.

Enfin, autre illustration du fait que le Bélarus fasse peu de cas de la condition humaine, le régime est réputé avoir organisé, en novembre 2021, le déplacement au Bélarus de nombreux migrants afghans, syriens, irakiens et autres, par l’intermédiaire d’agences de voyage discrètement mises en place dans plusieurs pays du Moyen-Orient, afin de les convoyer ensuite en bus aux frontières de l’UE. Cette opération politique a été mise en œuvre pour instrumentaliser la situation tragique des migrants à des fins de confrontation et de rétorsion contre les voisins lituaniens et polonais - qui ont pris le leadership de la politique de sanctions contre le régime depuis des décennies - et pour accentuer les divisions internes à l’UE au sujet de l’accueil des migrants.

Si le président Loukachenko fait partie de la mouvance la plus pro-russe de l’échiquier politique bélarusse, la société est dans son ensemble très opposée à une entrée en guerre contre l’Ukraine. Les Bélarusses considèrent en effet que seule la neutralité du pays pourra garantir sa survie et son autonomie. Les révisions récentes du Code pénal par le régime illustrent cette tension et les réticences internes de l’armée, puisque le crime de trahison de la part des officiers est désormais punissable de la peine de mort. En filigrane se pose la question du degré d’obéissance de ces officiers en cas d’implication plus marquée dans le conflit : l’armée accepterait-elle les ordres des supérieurs hiérarchiques bélarusses, et plus probablement russes ? Les sondages réalisés par le régime semblent attester d’un rejet massif au sein de l’armée, qui serait susceptible d’expliquer la non-intervention des troupes bélarusses en Ukraine jusqu’ici (et l’absence de pression de Moscou sur le sujet, le risque posé par une armée indisciplinée, peu motivée et mal équipée étant bien connu).

Sous la double influence des réticences de l’opinion publique et du délabrement de son armée (seuls 10 000 des 50 000 membres de l’armée sont en état de combattre), le Bélarus n’est pas formellement entré en guerre contre l’Ukraine. En revanche, la mise à disposition de son territoire à la Russie pour attaquer l’Ukraine fait de facto de ce pays un co-agresseur dans le conflit. Dans les faits, la Russie a pris le contrôle des aérodromes militaires et des usines de réparations des blindés, et bénéficie d’un important soutien logistique du Bélarus comme base arrière (pour le matériel, les troupes, les soins, la nourriture, les morgues).

En réponse, des bataillons de “partisans” et mercenaires bélarusses ont rejoint l’Ukraine et se sont mises à la disposition de la hiérarchie militaire ukrainienne. Pour éviter toute escalade militaire, le gouvernement de Zelensky a décidé d’entretenir un dialogue politique seulement avec le régime de Minsk et les troupes présentes dans son armée, mais se refuse à reconnaître l’opposition en exil, notamment ses responsables médiatiques comme Svetlana Tikhanovskaïa.

L’annonce du déploiement d’armes nucléaires tactiques russes sur le sol bélarusse cristallise ainsi les inquiétudes. En effet, leur déploiement est susceptible d’accroître le risque d’une utilisation sur le théâtre ukrainien et ravive les calculs stratégiques de toutes les parties prenantes. Toutefois, plusieurs éléments tendent à confirmer qu’il s’agit avant tout d’une posture, avec un sous-texte plus politique que militaire :

• Fortement discutée depuis le début du conflit de février 2022, la doctrine nucléaire russe reste une doctrine strictement défensive qui établit le seuil de déclenchement du feu nucléaire qu’en cas de menace vitale pour l’intégrité de la Fédération de Russie. Ainsi, malgré la mention "tactique" accolée à ce type d’arme, l’armée russe a développé une doctrine et des processus à vocation défensive. Les attaques ukrainiennes en territoire occupé ou sur le territoire russe n’ont déclenché aucune réponse nucléaire, confirmant qu’il s’agit d’une doctrine défensive de la dernière chance ;
• Les bases et silos de missile susceptibles d’accueillir ces armes nucléaires au Bélarus pourraient avoir faire l’objet de travaux récents, mais ceux-ci sont d’une ampleur limitée. Ainsi, un déplacement massif apparaît peu probable. Ce point soulève une partie de la crainte des observateurs qui estiment qu’en cas de déploiement au Bélarus, sans stockage dans des bases, ce choix pourrait indiquer une intention de frapper vite. Cette analyse reste pleinement théorique et nuancée par le premier et le dernier point ;
• Les Américains ont indiqué qu’en cas d’utilisation d’une arme nucléaire sur le théâtre ukrainien, ils envisageaient une réponse militaire non-nucléaire très ferme qui viserait à l'annihilation complète des armées russes impliquées dans cette guerre, et des sites utilisés par l’armée russe au Bélarus.

Dans ce cadre, il est probable que cette annonce russe soit plutôt d’ordre politique et impose de facto une défense commune de la Russie au Bélarus. Il pourrait s’agir d’un pas symbolique vers la fusion-intégration ou annexion-absorption évoquée ci-dessus, la doctrine défensive nucléaire russe s’imposant désormais à un nouveau territoire, destiné à ne faire qu’un avec la Fédération de Russie. Une fusion qui contribuerait à compenser l'humiliation stratégique subie par le Kremlin en Ukraine. Le degré de paranoïa des élites politiques et militaires russes à l’égard de l’OTAN est aussi susceptible de les pousser à agir ainsi, par crainte que les États-Unis et leurs alliés n’exploitent leur faiblesse actuelle pour déclencher des révolutions démocratiques dans d’autres régions de l’espace post-soviétique encore liées à Moscou.

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Le président russe Vladimir Poutine et le président biélorusse Alexandre Loukachenko sont photographiés à la veille de discussions sur l'union entre les deux pays au Kremlin, à Moscou, le 6 avril 2023.