Accords de coopération de l’UE en matière migratoire : un jeu d’équilibrisme

Depuis quand l’Union européenne déploie-t-elle des partenariats avec des pays tiers en matière migratoire ?

Le "partenariat stratégique" signé avec l’Égypte s’inscrit dans une continuité. La mise en œuvre des accords de Schengen, signés en 1985, a marqué une nouvelle ère pour l'Europe : l'ouverture des frontières intérieures allait de pair avec la nécessité de gérer les frontières extérieures. Entre les années 1990 et 2000, les accords migratoires ont ainsi été centrés sur l'Europe de l’Est et les États destinés à intégrer l’UE : en échange d’un contrôle, par ces États, de l’immigration irrégulière, leurs ressortissants bénéficiaient de manière anticipée de facilités pour se déplacer au sein de l’UE. La géographie des accords migratoires a ensuite changé pour concerner plutôt l’Afrique du Nord, l’Asie ou le Moyen-Orient, de façon beaucoup moins formelle. Le Traité d’Amsterdam de 1999 souligne alors la nécessité de coopérer avec les pays de départ extra-européens.

Suivent les signatures de partenariats bilatéraux avec des pays africains et du Moyen-Orient, surtout en Afrique du nord mais pas uniquement. Le processus de Khartoum, signé en 2014, vise à renforcer la coopération en matière de migration et de mobilité dans la Corne de l’Afrique. Le Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique qui s’étend aussi à la Corne de l’Afrique, au Soudan et à l'Égypte, a été lancé lors du sommet de La Valette sur la migration en 2015. Le déploiement de financements est ainsi conditionné à des politiques de contrôle migratoire.

Pourquoi la Commission a-t-elle décidé de s’associer à l’Égypte sur les questions migratoires ?

L’accord du mois de mars s’inscrit dans le contexte d’une hausse de l’émigration égyptienne depuis la révolution de 2011 et surtout depuis la crise économique qui a frappé l’Égypte en 2022 et poussé des dizaines de milliers d’Égyptiens à quitter le pays de manière irrégulière. Ce phénomène est nouveau et l’on comptait, jusqu’alors, peu d’émigration importante de l'Égypte vers l'Europe : les migrants égyptiens se rendaient plutôt en Libye et dans les pays du Golfe mais les opportunités d’émigration y sont moindre que par le passé et l’émigration s’est réorientée.

Au-delà de la volontée d’une réduction des migrations clandestines égyptiennes, l’objet de l’accord est prospectif : il s’agit d’endiguer des flux de demandeurs d’asile sud-soudanais, soudanais ou palestiniens qui pourraient passer par l’Égypte pour atteindre l’Europe, même si les déplacements de populations se font d’abord à l'intérieur des pays puis dans les pays voisins. L’Égypte, à l’instar de nombreux pays dans le monde, a ainsi entrepris de construire une enceinte de haute sécurité fermée pour former une nouvelle enclave en cas d’exode des réfugiés gazaouis. Or, les individus qui tentent le passage viennent de pays où sévissent de très graves crises politiques et humanitaires : la guerre à Gaza bien sûr, mais aussi la Guerre civile qui a éclaté au printemps 2023 au Soudan après des années d’instabilité politique et la guerre civile au Sud-Soudan qui, depuis 2013, a conduit huit millions de Sud-soudanais à être déplacés à l’intérieur du Sud-Soudan et plus de deux millions de Sud-soudanais à fuir dans les pays voisins (Ouganda, Kenya, Éthiopie..). C’est ainsi une confusion statistique et politique qui est entretenue entre la gestion des flux de clandestins et l’arrivée de demandeurs d’asile alors que le droit international, à travers la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés ou son Protocole de 1967, considère que des individus qui fuient leur pays pour échapper aux persécutions et à la violence ont le droit de franchir irrégulièrement une frontière pour demander l’asile. L’agence Frontex, en intégrant toutes les nationalités et tout type de personnes dans ses données, présente donc comme migrants "illégaux" des personnes qui peuvent en réalité prétendre au statut de réfugié.

Comment contrôler l’usage et l’attribution des financements accordés dans le cadre des accords migratoires ?

Mettre en place des contrôles ex post est très difficile. L’UE tente de contrôler ex ante tous les financements européens liés à la migration en veillant au choix des organisations récipiendaires : ils sont attribués soit à des ONG internationales, soit à des agences onusiennes comme le Haut Commissariat aux Réfugiés, soit à des agences de développement comme l’AFD française, qui ont à charge de redistribuer l’aide dans les pays concernés.

Dans les contextes autoritaires, les politiques de développement ou de coopération font courir le risque de renforcer les régimes autocratiques qui les emploient pour renforcer leurs systèmes de police, leur armée ou leurs gardes-frontière. Cela empêche certaines évolutions démocratiques et fait courir le risque, en cas de déstabilisation des pouvoirs en place, que les appareils sécuritaires ne tombent aux mains de milices, comme c'est le cas au Soudan avec le général Hemetti. La meilleure politique d’attribution des fonds consisterait à cibler les organisations locales émanant de la société civile, organisations que les États autoritaires travaillent justement à affaiblir…

Un autre risque important des partenariats migratoires noués dans le cadre de l’aide au développement est l’instauration de cycles de dépendance. Quel que soit leur objet (migrations, démocratie, développement des infrastructures…), les financements extérieurs peuvent occasionner des effets structurels fortement dommageables aux économies locales dans les pays du Sud. Les régimes d’aide amènent ainsi des dépendances et contraignent les bénéficiaires à choisir des formes de développement qui ne sont pas nécessairement adaptées au contexte territorial, ce qui génère du "mal développement".

Ce constat appelle donc une interrogation sur l’efficacité de ces accords …

La question de l'efficacité est ambivalente, elle dépend des objectifs explicites (limiter la migration illégale) ou plus implicites (empêcher les demandeurs d’asile d’accéder à l’UE) des pays donateurs.

Les pays partenaires de l’Europe en matière migratoire ont des politiques migratoires et des politiques d’asile autonomes (Protocole sur la libre circulation des personnes et le droit à l’établissement et la résidence adopté par les pays de la CEDEAO en Afrique de l’Ouest en 1979, encadrements politiques et juridiques des migrations économiques et des migrations forcées proposé par l’Organisation de l’Unité Africaine, devenue Union Africaine) qui peuvent être affectées par les programmes européens. En effet, les migrations de l’Afrique ou du Moyen Orient vers l’Europe sont très minoritaires à l’échelle mondiale, et la majorité de ces flux sont plutôt régionaux. Or, les partenariats européens en matière de migrations et d’asile, qui externalisent les frontières de l’UE en Afrique et incitent les pays partenaires à contrôler leurs frontières et réduire la mobilité intra-continentale, perturbent le fonctionnement des marchés du travail africains et les régimes de circulation continentaux. Ce renforcement des contrôles crée de l’immobilité forcée auprès des populations qui ont coutume de circuler à l'intérieur de la zone du Moyen-Orient et de l’Afrique de l’Ouest ou de l’Est, ce qui risque paradoxalement d’augmenter les migrations vers l’Europe alors que la majorité de ces flux était plutôt régionaux.

Ces causes sont économiques, liées à la différence de revenus et d'attractivité entre les pays de départ et les pays d’arrivée ( les États-membres de l’UE mais aussi les pays du Golfe ou, avant 2011, la Libye). Tant que l’Europe sera économiquement plus forte que les pays de départ, et tant qu’elle aura besoin de travailleurs qualifiés mais aussi non qualifiés, elle continuera à attirer des migrations économiques. Or, l’UE ne dispose d’aucun programme pour gérer les besoins d’immigration peu qualifiée ; elle déploie seulement une politique très restrictive qui ne parvient pas à endiguer la migration dite illégale mais qui nourrit le marché du travail européen des emplois peu qualifiés. Si l’UE reste attractive, c’est-à-dire, à moins qu’elle ne connaisse une récession durable et profonde, les arrivées clandestines se poursuivront et il est peu probable que des politiques de fermeté, même de plus en plus sévères, ne parviennent à les endiguer… Les accords avec des pays tiers en matière migratoire ont donc peu de chances d’être un succès sur ce point en particulier.

En revanche, ils ont un effet très net sur les arrivées de demandeurs d’asile. Cet endiguement des réfugiés - objectif moins visible des partenariats de l’UE - passe en réalité par du refoulement, qui est illégal au titre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés de l’ONU, dont les États de l’UE sont signataires. Il consiste à empêcher ou à faire empêcher par des pays partenaires les traversées de frontières de personnes qui souhaitent demander l’asile en Europe.

Or, si la lutte contre l’immigration dite illégale, qui est régulièrement mise en avant, fait consensus, l’opinion publique est au contraire défavorable au non-respect du droit d’asile et ce, bien au-delà du clivage droite-gauche, ainsi que le montrent des enquêtes de moyenne durée comme la European Social Survey.

Quel bilan peut-on dresser des précédents accords et partenariats migratoires avec des pays tiers ?

De manière contre-intuitive, de moins en moins d’accords sont signés, alors que les États-membres et les institutions de l’Union européenne parlent de plus en plus de diplomatie migratoire…

L’UE et par ses États membres ont mobilisé depuis 2011 un budget de 11 milliards pour des activités humanitaires et non humanitaires et le "EU Facility for Refugees in Turkey" coordonne une aide de 6 milliards d’euros pour les réfugiés et les populations qui les accueillent, dont 5,3 milliards ont déjà été dépensés. La Turquie accueille en 2024 plus de quatre millions de réfugiés, dont environ 3,4 millions de réfugiés parmi lesquels 3,1 millions de Syriens. Un audit sur la gestion des fonds octroyés par l’UE à Ankara, réalisé en 2018 par la Cour des comptes européenne, a été rendu public en 2024 : il montrait que les programmes avaient pris du retard et avaient eu un impact insuffisant. Malgré les aides, 1/3 des enfants de réfugiés n’ont ainsi pas accès à l’éducation.

De plus, la déclaration UE-Turquie repose sur un fondement purement discursif, sans texte de loi : dès lors, il est impossible de la remettre en cause par des voies légales ou politiques. Cette déclaration polymorphe, à la fois financière et politique, qui contourne le droit international public de l'asile, suit la même voie que la Déclaration conjointe sur la voie à suivre ("Joint way forward") conclue avec l'Afghanistan en 2016 puis à nouveau en 2020, ou que l’accord conclu entre le Royaume-Uni et le Rwanda. De la même façon, en novembre 2023, le gouvernement italien a conclu un protocole d'accord avec les autorités albanaises prévoyant la gestion extraterritoriale en Albanie des migrations et de l'asile, y compris la détention et le traitement des demandes d'asile. Cet accord est contraire aux principes constitutifs de l'UE inscrits dans les traités ainsi qu'au droit international.

De manière générale, si les accords formels sont de moins en moins nombreux, au profit de "deals" transactionnels, c’est le signe d’une informalisation des politiques migratoires qui vise à contourner le droit par des dispositifs assez flous et difficiles à contester. Les déclarations, les partenariats ne font pas l'objet de vote au parlement européen. Au niveau national, on constate un même évitement du débat démocratique. Dès lors, comment saisir juridiquement une simple "déclaration" ? Comment faire appel ?

La multiplication de ces accords bilatéraux, qui combinent des aspects sectoriels très précis avec des programmes multidimensionnels (libéralisation des visas pour les ressortissants de pays partenaires, transferts d’argent pour le développement, pour des opérations sécuritaires ou humanitaires) ne doit pas être lue comme une succession de coups ad hoc mais comporte des effets structurels qui conduisent à intégrer les gouvernances des États de l’UE avec des pays non membres. C’est donc de la coopération contraignante à moyen terme pour l’UE.

L’Europe risque-t-elle de se rendre otage du bon-vouloir des pays de départ ? Dans quelle mesure le chantage migratoire est-il une arme pour certains pays ?

Il faudrait parler d’une forme de "servitude volontaire" plutôt que d’une "prise d’otage". Les accords migratoires sont signés à la demande des pays européens : si les pays partenaires se servent des outils qu’on met entre leurs mains à leur avantage, il semble un peu naïf de le leur reprocher.

Mais ce type de bras de fer reste l’exception : la relation d'interdépendance que l’UE construit autour des questions de migrations et d’asile est complexe et ne se résume pas à ces coups de chauffe diplomatiques et médiatiques.

En revanche, au-delà des négociations avec les pays partenaires de l’Europe, on voit se développer un usage stratégique des populations de réfugiés dans le contexte d’opération de déstabilisation caractérisées de l’UE. La Russie utilise la crainte des flux de migrants et d’exilés et en a fait une arme stratégique via la Biélorussie, qui a orchestré l’arrivée de demandeurs d’asile migrants venus du Kurdistan à la frontière avec la Pologne, conduisant Varsovie à décréter l’état d’urgence et à mobiliser l’armée. Les mêmes procédés sont organisés à la frontière finlandaise en 2023 avec des demandeurs d’asile d’Irak, de Somalie ou du Yémen et déjà en 2019, dans les pays Baltes.

Il faut noter néanmoins que la Russie instrumentalise la peur des migrations et pas vraiment la migration elle-même puisqu’on ne parle que de quelques centaines, au mieux quelques milliers de personnes. Les "crises" aux frontières sont moins des crises migratoires que des crises politiques instrumentalisées par des acteurs politiques internes ou internationaux.

Ces accords bilatéraux signifient-ils que l’UE ne parvient pas à gérer les flux migratoires sur son propre sol ?

L’UE semble en effet impuissante, d’abord parce qu’elle ne parvient pas à se mettre d’accord sur les clefs de répartition à l’échelle communautaire (voire parfois à l’échelle nationale). Les États-membres ont des intérêts contradictoires concernant les politiques de quotas obligatoires pour l’accueil des réfugiés par exemple ou le filtrage des migrants aux frontières extérieures, selon qu’ils sont en première ligne pour les arrivées illégales ou non, et selon les partis politiques au pouvoir. Le Pacte européen qui vient d’être adopté semble aller dans le sens de plus de coopération intra-européenne et plus de fédéralisation des politiques migratoires, sans proposer toutefois de réponse substantielle aux questions qui se posent en matière d’intégration sociale, politique et économique des étrangers ou d'inégalités socio-économique et spatiales.

Propos recueillis par Hortense Miginiac

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Le Premier ministre belge Alexander De Croo, la présidente du Parlement européen Roberta Metsola et la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen lors d’une conférence de presse en avril 2024 consacrée au Pacte migration et asile.