34 875 élections, 34 875 leçons ? Du local au national, bilan des municipales

Auteur

Bruno Cautrès

Expert Associé - Sociologie politique et Institutions

Auteur

Nicolas Laine

Responsable des Publications - Études France

Auteur

Blanche Leridon

Directrice des études France de l’Institut Montaigne, spécialiste des questions démocratiques et institutionnelles

34 875 maires ont été élus : après une campagne marquée par les tactiques politiciennes plus que par les débats de fond, peut-on dégager des tendances générales tout en veillant à la singularité d’un scrutin local ? Quel bilan faire des propositions et de l'écart entre promesses et compétences réelles des maires ? Les partis sont-ils en mesure d'affiner leurs stratégies électorales en vue de la présidentielle ? Un entretien avec Bruno Cautrès, Nicolas Laine et Blanche Leridon pour clore l'Opération spéciale que l'Institut Montaigne a consacrée aux élections municipales.x

Quel bilan retenir de la mobilisation des électeurs et des nouveaux équilibres politiques, dans une campagne marquée par les tactiques politiciennes plus que par les débats de fond ?

BRUNO CAUTRÈS - À l'exception des élections de 2020 (tenues au moment du Covid), les municipales mobilisent habituellement assez bien les Français. Les enquêtes d’opinion rappellent que ces derniers continuent à avoir confiance dans leurs maires (68 % de confiance), en dépit de la défiance qui entoure les autres responsables politiques (20 % de confiance pour le président de la République ou les députés). On aurait pu s'attendre à une participation électorale en proportion de ce capital-sympathie. Pourtant, l'abstention a atteint un niveau record de 42 % lors du second tour, en recul de quatre points depuis 2014. C’est d’autant plus surprenant que le vote des électeurs se fonde majoritairement sur des enjeux locaux et des logiques de proximité, dont on eût pu penser qu’ils auraient échappé au brouillage des repères politiques aggravé par la dissolution de l’Assemblée nationale. 45 % des électeurs ont affirmé qu’ils détermineraient leur vote indépendamment de la situation nationale (même si c’est d’autant moins vrai que les communes sont grandes : 65 % des électeurs avaient déclaré qu’ils se prononceraient en fonction de la situation nationale dans les communes de plus de 100 000 habitants).

Le vote des électeurs se fonde majoritairement sur des enjeux locaux et des logiques de proximité, dont on eût pu penser qu’ils auraient échappé au brouillage des repères politiques aggravé par la dissolution de l’Assemblée nationale.

Si les logiques de proximité ont bien opéré, elles n’ont donc pas suffi à pleinement mobiliser les électeurs, désorientés par un paysage politique chaotique et lassés après les discussions bugétaires d’un automne parlementaire rien de moins qu’hivernal. Il faut aussi ajouter à cela une actualité internationale omniprésente qui a accaparé l’attention des médias et de l’exécutif. Le système politique donne ainsi l’impression d’être en panne, et le débat a été empêché. Les questions ne manquaient pourtant pas : qu’il s’agisse de faire face aux implications budgétaires des propositions avancées par les candidats ou de repenser le rôle des mairesdans le millefeuille territorial français, alors que l’Association des maires de France n’a de cesse de demander davantage de latitude pour les édiles. Quoi qu’il en soit, et au-delà d’une conjoncture difficile mais qui n’explique pas tout, ces élections doivent ériger la revivification du civisme en priorité.

BLANCHE LERIDON - Les municipales, ce sont 34 875 élections aux 34 875 leçons singulières mais les résultats dans certaines villes de plus de 100 000 habitants sont particulièrement représentatifs des enjeux nationaux. À Paris (élection de l’ancien adjoint socialiste à la maire sortante Anne Hidalgo), Lyon (réélection du maire écologiste Grégory Doucet), et Marseille (réélection du socilaiste Benoît Payan), on a observé une "prime aux sortants", et le retour (ou faut-il dire le maintien ?) d’un clivage gauche-droite. La gauche s’est maintenue dans les grandes villes, la droite dans les petites et moyennes communes. Pour cette dernière, la perte de Nîmes est compensée par les gains dans d’autres villes telles que Limoges, Besançon, Brest ou Clermont-Ferrand. Peut-on dès lors opposer la pérennité du paysage local aux turbulences du niveau national ?

BC - La bipartition d’une vie politique à deux étages se maintient. Au niveau local, les formations politiques classiques conservent leurs bastions, même si elles subissent quelques pertes, et parviennent à maintenir à flot leur capital d'exécutif locaux. Cela ne signifie pas un recul de leurs principaux compétiteurs au niveau national, qu’il s’agisse du Rassemblement national ou de La France insoumise : ces partis ont investi les élections locales plus tardivement et leurs gains modérés ne contredisent pas les tendances prévues par les sondages. Les percées du RN (en tête dans 57 mairies) sont plus nombreuses que celles de LFI, mais cette dernière a aussi gagné des villes.

À peu près tous les partis se sont félicités de leurs succès. C’est l’avantage des élections locales : chacun trouve des raisons de se réjouir.

BL - En faisant l’exégèse des résultats, à peu près tous les partis se sont félicités de leurs succès. C’est l’avantage des élections locales : chacun trouve des raisons de se réjouir. Dans quelle mesure peut-on accréditer les différents discours de victoire ? Le RN semble bel et bien faire face à un plafond de verre dans les grandes villes, malgré le score important (40 %) réalisé par Franck Allisio à Marseille. Ailleurs, dans les villes de plus de 100 000 habitants, le RN a réalisé des scores en dessous de 7 ou 8 %. Les gains sont plus notables dans les villes moyennes : Orange, Castres… Sur les 57 communes qui se sont choisi un maire RN, 17 l’ont élu dès le premier tour. La victoire d’Éric Ciotti à Nice est un cas à part : l’ancien président de LR, désormais président du parti qu’il a fondé et qui est allié au RN, l'Union des droites pour la République, est avant tout perçu comme une figure locale.

Cela suffit-il à considérer que le RN a consolidé sa position centrale ?

BC - C’est le cas, élection après élection. Du temps de Jean-Marie Le Pen, on jugeait que le parti n’existait qu’à travers la personnalisation inhérente à la présidentielle française ; ce n’est plus vrai. Le RN a progressé, bien au-delà des villes rurales. Au Havre, Édouard Philippe a battu le RN Franck Keller mais ce dernier a obtenu 11 % des voix. À Rouen, le candidat du RN, Grégoire Houdan, a aussi remporté 11 % des voix, ce qui est d’autant plus notable du fait des 24 ans d’un candidat qui faisait face à des ténors politiques.

Incontestablement, le RN s’ancre, (d’autant plus que les municipales sont des élections en partie proportionnelles), et remplit ses deux objectifs : sans doute disposer d’un groupe d’une dizaine de sénateurs lors des élections sénatoriales de cet automne, qui sont en quelque sorte le “4e tour” des municipales (le “3e tour” étant l’élection formelle du maire par les conseillers municipaux). Il n’en compte pour l’instant que 3 sur les 348 de la chambre haute. La hausse du nombre de conseillers municipaux est aussi un avantage considérable pour mener la campagne des présidentielles au niveau local.

Quels parallèles peut-on tracer avec LFI, dont c’était la première grande campagne municipale ?

BC - Comparer directement le résultat des municipales avec les scores du RN à la présidentielle ou de Manon Aubry aux européennes serait une erreur méthodologique : le scrutin n’est pas national même si les élections municipales sont toutes tenues le même jour. La stratégie retenue par LFI a consisté à concentrer ses efforts dans certains bastions soigneusement choisis. Le parti de Jean-Luc Mélenchon a présenté 10 000 candidats et s’est maintenu au second tour dans 51 communes. Ces communes présentent des profils bien spécifiques : Saint-Denis, Vaulx-en-Velin, Roubaix, Vénissieux, Creil : autant de villes marquées par des niveaux d’inégalité sociale et de pauvreté impressionnants. Prenant acte de ce qu’il n’avait pas la capacité militante d'être présent partout mais désireux de concentrer ses efforts via une stratégie de ciblage géographique, LFI a conquis des villes capables de jouer un rôle important lors de la présidentielle. Le succès est peut-être réduit en nombre mais il est symboliquement très important.

La stratégie retenue par LFI a consisté à concentrer ses efforts dans certains bastions soigneusement choisis.

Que retenir des jeux d’alliance ?

BL - Les accords à gauche n’ont pas permis de l’emporter. La direction du parti avait affirmé qu’aucun accord ne serait formé au niveau national, mais laissé de tels accords être conclus localement. La gauche fait face à une impasse : fusion de liste ou pas avec LFI, elle ne l’aurait pas emporté dans la plupart des villes concernées. Le Parti socialiste reproche au Premier secrétaire Olivier Faure de l’avoir fait perdre en cautionnant des alliances au niveau local tout en refusant une alliance au niveau national, mais les candidats socialistes auraient tout autant perdu sans alliance. Au-delà des échecs, les municipales n’ont pas permis de clarifier le dilemme d’une union des gauches ; aucune ligne tactique nette ne s’est dégagée pour les présidentielles.

Au-delà des échecs, les municipales n’ont pas permis de clarifier le dilemme d’une union des gauches ; aucune ligne tactique nette ne s’est dégagée pour les présidentielles.

BC - Olivier Faure, d’une certaine manière, a joué finement, sur une ambiguïté : il peut à la fois dire qu’il avait fixé une ligne nationale (pas d’accord national avec LFI) tout en laissant la main aux élus socialistes locaux qui ont négocié avec LFI entre les deux-tours, dire que ces accords locaux ont permis de sauver des villes pour la gauche tout en attribuant au “boulet Mélenchon”, selon ses propos, la responsabilité de l’échec quand cela n’a pas marché.

Il n’en reste pas moins que le coût politique est sévère : le PS renvoie l’image d’un parti sans cap, qui privilégie les opportunités. Quelle leçon retenir dans la perspective des élections législatives post-dissolution, après la présidentielle de 2027 ? Défendre une union type Nupes ou NFP est désormais impossible. On reviendra probablement à des fronts de gauche, avec des désistements pour faire barrage dans l’entre-deux-tours.

Ces élections, qui se sont déroulées dans un contexte budgétaire très contraint, ont donné à voir une multiplication de propositions généreuses. Que retenir des programmes, de leurs angles morts et de leurs implications financières ?

NICOLAS LAINE - Les débats de fond n’ont pas toujours été à la hauteur des enjeux, et sont souvent tombés dans quatre écueils : l’absence de prise en compte de la contrainte budgétaire, l’absence de diagnostic préalable aux propositions formulées, la focalisation sur des promesses symboliques et enfin, une tendance à la surenchère.

D’abord, l’absence de prise en compte des contraintes budgétaires à venir. Il faut pourtant réaliser 140 milliards d’euros d’économies non pas pour rembourser la dette, mais seulement pour la stabiliser.En parallèle, l’ensemble des transferts de l'État aux collectivités s’élève à 150 milliards d’euros. Il ne s’agit évidemment pas de conclure qu’il revient aux collectivités de supporter tout l’effort nécessaire, mais de rappeler que le redressement des finances publiques pourra difficilement se faire sans les maires, alors que le bloc communal représente 15 % de la dépense publique. Face à ce choc budgétaire à venir, les grandes villes présentent des situation très inégales : Paris, Marseille, Strasbourg, Nantes ou Rennes sont particulièrement fragiles sur le plan financier, avec des marges de manœuvre limitées. Or les propositions avancées, parfois coûteuses, n’ont pas été accompagnées d’une présentation des économies permettant de les financer. En leur absence, dans ces villes budgétairement fragiles, il faudra donc s'attendre à de nouvelles augmentations d'impôts - à l’image du précédent mandat, lors duquel la pression fiscale locale est passée en moyenne de 700 à 850 euros par personne et par an.

Le redressement des finances publiques pourra difficilement se faire sans les maires.

Un deuxième écueil observé lors de cette campagne tient à la relative absence de diagnostic formulé en amont des propositions. C’était d’ailleurs très visible dans les professions de foi, lesquelles ne détaillaient quasiment jamais de diagnostic préalable à la liste des promesses - alors même que celui-ci traduit autant, sinon plus, la vision politique d’un candidat.

Cet écueil fut particulièrement net concernant la question de la démographie et du logement. Une note de l’Institut Montaigne a récemment mis en exergue une “archipélisation démographique” en France : les villes se polarisent de plus en plus selon l'âge des habitants. Dans les grandes villes se concentrent des actifs - y compris jeunes, souvent contraints de rester au domicile familial ; les villes moyennes connaissent un vieillissement accéléré de leurs habitants et les périphéries accueillent un nombre croissant de familles avec enfants. À Paris par exemple, le nombre de familles avec enfants recule trois fois plus vite qu'ailleurs. Or on retrouve peu, dans les programmes, le diagnostic de fond sur l’archipélisation démographique. Les réponses proposées sont le plus souvent réactives : soit elles cherchent à en compenser les effets les plus visibles en tentant de recréer une mixité générationnelle qui ne va plus de soi - à l’image des cantines intergénérationnelles -, soit elles visent à adapter l’offre de services publics aux nouveaux profils de population. Mais cette logique d’ajustement peut nourrir un cercle vicieux : une ville vieillissante qui ferme des écoles, faute d’enfants, se donne encore moins de chances d’attirer demain des familles. Or faute d’avoir clairement posé ce diagnostic, les propositions pour infléchir la tendance de l’archipélisation démographique en amont - plutôt que de s’y adapter en aval - sont restées rares, en particulier sur l’un des leviers décisifs : l’augmentation de l’offre de logement dans le secteur libre, et pas seulement dans le logement social.

Troisièmement, quand bien même le diagnostic était préalablement posé, le débat a souvent porté sur des mesures symboliques davantage que sur les arbitrages réellement structurants. Ainsi de la mobilité : la campagne s’est repliée sur des objets très lisibles politiquement - tarifs du stationnement, grands projets (quais de Seine à Paris, nouveau tunnel sous Fourvière à Lyon, baisse des tarifs du tunnel du Prado-Carénage à Marseille) alors que les arbitrages décisifs concernent le développement de l’offre des réseaux de transport en commun, afin d’amplifier le report modal entre centres et périphérie, qui reste le principal gisement de décarbonation. À l’inverse, les nombreuses promesses de gratuité des transports, très audibles électoralement mais très onéreuses - jusqu’à 320 millions d’euros à Lyon - conduisaient à amputer d’autant les marges pour investir dans cette amélioration de l’offre.

La quatrième écueil, enfin, a concerné une forme de surenchère sur les promesses les plus visibles - notamment en matière sécuritaire. L’inefficacité perçue de l’État a déplacé la demande de protection vers le maire, figure de proximité et de confiance. Pourtant, les déterminants les plus structurants de la dégradation du climat sécuritaire depuis 2016 - au premier rang desquels la forte hausse du narcotrafic, de l’ordre de +400 % à Marseille, +280 % à Rennes ou +200 % à Paris - échappent largement aux compétences municipales. Le maire ne peut pas conduire des enquêtes judiciaires, renforcer les moyens de la police judiciaire, lutter seul contre la criminalité organisée ou la délinquance itinérante ; les principaux leviers répressifs relèvent des compétences régaliennes de l’État. Dès lors, les candidats ont surenchéri sur les seuls leviers mobilisables à leur niveau : plus de policiers municipaux (jusqu’à +250 % dans certains cas) ; plus de caméras (jusqu’à +900 %) et, à la clé, plusieurs centaines de millions d’euros de promesses supplémentaires. Le débat ne fut pas qualitatif, mais quantitatif. Il ne faudrait pas, pour autant, faire porter aux seuls candidats la responsabilité de la prédominance de mesures symboliques. Avec 34 875 communes, la France est organisée autour d’un échelon dont le périmètre correspond de moins en moins à celui des problèmes à traiter. Les mobilités en donnent une illustration très claire : deux trajets domicile-travail sur trois franchissent une frontière communale, si bien que le territoire du vote ne recoupe plus celui de l’action publique pertinente. Le maire est alors jugé sur une politique dont il ne maîtrise qu’une partie des leviers. Deux stratégies en découlent dans les grandes villes. Le candidat peut se limiter à ce qu’il peut réellement faire, mais au risque d’un débat rabattu sur les symboles les plus visibles comme le stationnement. Il peut aussi aller au-delà de ses compétences et parler du réseau, mais il est alors incité, dans la ville-centre, à promettre sur le prix davantage que sur l’offre - décisive pour les périphéries, donc pour des usagers qui ne constituent pas son électorat. Dans les deux cas, on aboutit moins à un débat collectif sur les arbitrages à opérer à l’échelle du bassin de vie qu’à une juxtaposition de promesses dans chaque commune, bien souvent incompatibles entre elles.

Avec 34 875 communes, la France est organisée autour d’un échelon dont le périmètre correspond de moins en moins à celui des problèmes à traiter.

Une deuxième explication à ces écueils tient à la mauvaise compréhension des compétences : sur la sécurité, par exemple, près d’un tiers des Français pense que cela relève du département. Cette confusion alimente des attentes envers le maire sur des sujets qui dépendent en réalité d’autres échelons. Pour montrer qu’ils agissent, les candidats ont dès lors deux options : surenchérir sur les leviers qu’ils maîtrisent réellement - police municipale, vidéoprotection - ou promettre au-delà de leur champ de compétences - état d’urgence, renforcement de la police judiciaire, fermeture d’établissements, etc. Ils se retrouvent ainsi pris dans un véritable dilemme du prisonnier : dès lors qu’un seul candidat promet davantage et sort de son champ de compétences, il peut apparaître comme plus volontariste, ce qui incite les autres à faire de même.

C’est ce mécanisme qui nourrit la surenchère et les promesses hors de portée. Il ne faudrait pas que ce décalage entre les attentes et la réalité de ce qui est faisable et possible abîme, à terme, la dernière figure politique bénéficiant d’un tel niveau de confiance.

BC - Les résultats de ces municipales sont bel et bien mis en perspective de 2027 par les familles politiques. Elles s’appuyeront sur les leçons du scrutin municipal pour se mettre en ordre de marche et désigner leur candidat. À gauche, les tensions et la confusion sont aggravées. Les Insoumis sont confortés dans l’idée de présenter leur propre candidat et de ne pas se soumettre à une primaire. Au centre et au centre droit, le succès d’Édouard Philippe au Havre et la victoire du candidat Renaissance à Bordeaux confirment Gabriel Attal dans sa logique de prise d’autonomie. La fragmentation partisane en sort accrue.