Retrait américain de l’accord nucléaire avec l’Iran : le jour d’après ?

Les visites d’État ne sont pas faites pour obtenir des avancées sur tel ou tel sujet d’actualité. Elles s’inscrivent dans le temps long des relations bilatérales et ont surtout pour objet de réactiver les fondamentaux de la relation d’un pays avec un autre. De ce point de vue, le langage tenu par le président de la République à Washington du 23 au 25 avril  – un langage de vérité sur les désaccords actuels entre les deux pays autant que de confiance sur les affinités profondes qui les lient – avait beaucoup plus d’importance que les différentes manifestations de proximité entre Donald Trump et Emmanuel Macron. Celles-ci font l’objet dans la presse de spéculations sans fin. On serait tenté de dire que l’un et l’autre font leur métier et que dans leur amitié affichée il n’y a en somme  "rien de personnel".

"En faisant le bilan de sa visite devant des journalistes, M. Macron a dit franchement qu’il pensait que M. Trump déciderait le 12 mai le retrait américain du JCPOA."

Même en ayant à l’esprit tout cela, il était évident toutefois que la visite à Washington du président Macron ne pourrait pas ne pas être dominée par le sujet de l’heure, l’avenir de l’accord nucléaire iranien signé à Vienne le 14 juillet 2015 (JCPOA). Sujet de l’heure parce que c’est dans quelques jours, le 12 mai, qu’est attendue la décision du président Trump sur la prolongation ou non de la suspension des sanctions à l’égard de l’Iran, suspension  qui constitue comme on le sait un volet important de l’accord. Si les sanctions sont rétablies, les États-Unis sortent du JCPOA. On peut considérer que la visite du président à Washington a marqué un moment charnière dans cette grande affaire, d’abord en cristallisant le sentiment que les Américains allaient effectivement se retirer de l’accord, ensuite en lançant, à l’initiative d’Emmanuel Macron, le débat non pas sur "l’après JCPOA" (les Français et les Européens espèrent encore sauver l’accord) mais bien sur "l’après JCPOA sans les Américains".

Jusqu’aux propos échangés à la conférence de presse conjointe des deux présidents – et jusqu’aux déclarations précises faites par M. Macron devant quelques éditorialistes à la fin de la visite d’État – une sorte de brouillard flottait encore sur les intentions de M. Trump. Aux États-Unis en tout cas, le courant hostile au JCPOA dans les think tanks feignait de croire (ou croyait vraiment) que les négociations engagées entre le Département d’État américain et les diplomaties des trois grands Européens - Allemagne, France, Royaume-Uni - pouvaient aboutir. Si les Européens consentaient à réparer l’accord (fix it), le président ne serait pas contraint de le répudier (nix it). Argumentation fallacieuse certes, car sur un sujet au moins – la remise en cause des fameuses sunset clauses - les Européens ne pouvaient, sans se renier, consentir au point de vue américain. Dans les milieux démocrates, on s’efforçait de rester optimiste, alors même que la disparition progressive des "adultes" autour de M. Trump (le secrétaire d’État Tillerson, le général MacMaster, en attendant peut-être le général Mattis) rendait de plus en plus probable que le président ne résisterait plus très longtemps à son aversion personnelle profonde pour l’accord nucléaire – et aux attentes du leadership républicain. En Europe, on trouvait dans les différentes capitales des perceptions similaires – plus chez certains l’illusion qu’une démonstration de détermination de la part des Européens pourrait faire reculer le président des États-Unis.

La visite de M. Macron a opéré comme une sorte de "reality check". Le président de la République a vaillamment défendu l’accord nucléaire. La conférence de presse commune laissait deviner cependant que son entretien dans le bureau ovale sur le sujet avait été un dialogue de sourds. Et en faisant le bilan de sa visite devant des journalistes, M. Macron a dit franchement qu’il pensait que M. Trump déciderait le 12 mai le retrait américain du JCPOA.

C’est évidemment à la lumière de ce sentiment qu’il faut comprendre le vaste plan – très français, diront ses détracteurs – développé par le président de la République en sortant de sa discussion avec le président américain à la Maison-Blanche. M. Macron estime que le moment est venu de relayer l’accord de Vienne par un nouvel accord-cadre comportant d’une part le JCPOA lui-même (inchangé) et d’autre part trois "piliers supplémentaires" portant sur : le programme nucléaire iranien après la date de péremption du JCPOA (2025), le programme balistique iranien, les activités expansionnistes de l’Iran dans la région. Il reprend ainsi sous forme d’un "paquet" d’ensemble des idées qu’il exposait dès septembre de l’année dernière. Comment interpréter la proposition de M. Macron, soutenue, dans un style certes plus sobre, quarante-huit heures plus tard par la chancelière Merkel ?

"Il n’est pas évident que l’intérêt de l’Iran soit de répudier l’accord de Vienne si les Américains en sortent."

Une première clef de lecture, qui est celle par exemple du Wall Street Journal (hostile au JCPOA), consiste à considérer que M. Macron s’est rapproché de M. Trump : derrière son plan, il faut voir le constat réaliste que l’accord de Vienne est mort et même une légitimation des raisons qu’a l’administration Trump de le tuer puisque le président français éprouve le besoin de reprendre dans son "accord cadre" les préoccupations américaines. Cette interprétation laisse de côté bien entendu le fait que le plan français vise à compléter l’accord de Vienne et non à s’y substituer. Une autre interprétation est de voir dans l’initiative de M. Macron une manière d’aborder de manière constructive le jour d’après le retrait américain. Roger Cohen, dans le New York Times, évoque ainsi un "mirage utile". Expliquons : "mirage", car il est très improbable a priori que s’engagent rapidement les multiples négociations qu’envisage le président français alors qu’il avait fallu quinze ans pour trouver un compromis sur le seul programme nucléaire iranien, et que depuis 2015 les antagonismes dans la région n’ont fait que s’amplifier et se radicaliser. "Mirage utile", car il offre à ceux qui ne souhaitent pas se précipiter dans une escalade de la tension voire dans une spirale guerrière – dans différentes capitales, y compris probablement Téhéran - une plateforme destinée à montrer qu’un traitement des problèmes par la négociation reste possible.Le "plan Macron" se situe ainsi dans la lignée de l’initiative des trois Européens en 2003 qui avaient lancé la discussion devant conduire finalement à l’accord de Vienne.

La proposition française a-t-elle une chance d’avoir un effet réel ? A vrai dire, cela dépend essentiellement de deux paramètres, qui sont étroitement liés. En premier lieu, la réaction iranienne : Téhéran réserve pour l’instant sa réponse à ce que serait un retrait américain. Il n’est pas évident que l’intérêt de l’Iran soit de répudier l’accord de Vienne si les Américains en sortent. Il est probable qu’un débat intense se déroule au sein des organes dirigeants de la République islamique à ce sujet. On peut d’ailleurs voir dans l’escalade de la tension entre Israël et l’Iran en Syrie – frappes israéliennes du 9 avril et nouvelles frappes du 30, qui elles-mêmes seraient une attaque préemptive pour empêcher une riposte iranienne – un instrument pour infléchir le débat. De même que les "révélations" récentes (le 30 également)  de M. Netanyahou sur des activités nucléaires clandestines iraniennes sont un moyen pour le Premier ministre israélien d’influencer la décision américaine. Car - et c’est là le second paramètre - il reste à voir selon quelles modalités le président américain décidera le rétablissement des sanctions.

"Une marge importante pourrait exister entre un hard exit et un soft exit."

Le répertoire d’options possibles pour les décideurs américains est vaste. Notons pour schématiser deux extrêmes possibles : une formule pour la Maison-Blanche serait de rétablir toutes les sanctions (en en ajoutant d’autres) et notamment de soumettre à nouveau comme auparavant les entreprises non américaines aux sanctions secondaires. Le seul "cadeau" qui serait fait aux Européens – c’était la thèse défendue par John Bolton avant d’accéder à son poste actuel de Conseiller national pour la Sécurité – porterait sur une période de grâce de quelques semaines, pour limiter les dégâts transatlantiques.  Dans cette première hypothèse, l’incitation économique pour les Iraniens de rester dans l’accord serait réduite à peu de chose. Le concept avancé par M. Macron risque alors de se réduire à un mirage dissimulant à peine le vide laissé par la fin de l’accord de Vienne. Une option allant à l’autre bout du spectre serait un jeu d’exemptions au retour des sanctions suffisamment étoffé pour donner aux Européens le temps et l’espace de convaincre les Iraniens de ne pas se retirer de  l’accord et de se prêter à une vraie discussion sur les conditions de stabilité dans la région.

On peut imaginer que les discussions qui auront lieu entre Paris et Washington d’ici le 12 mai porteront précisément sur cette marge importante qui pourrait exister entre un hard exit et un soft exit américain du JCPOA – dont dépendra en fait très largement le sort de l’initiative de M. Macron.