Accord nucléaire avec l’Iran : après les ultimatums de M. Trump, un plan B européen ?

Il y a beaucoup de raisons de penser que les annonces faites le 12 janvier par la Maison Blanche au sujet de l’accord nucléaire avec l’Iran constituent une nouvelle étape vers une sorte de démantèlement programmé depuis Washington de l’accord EU3+3 conclu à Vienne le 14 juillet 2015.

La première étape avait consisté pour le président américain à refuser le 13 octobre de l’année dernière de "certifier" l’intérêt du JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action) pour les Etats-Unis. M. Trump avait renvoyé au Congrès, en liaison avec les Alliés européens, le soin de trouver, dans un délai de deux mois prévu par la loi américaine, des solutions corrigeant les principaux vices (selon lui) de l’accord. A défaut, il se réservait la possibilité de rétablir les sanctions liées au nucléaire iranien, et donc en pratique de sortir les Etats-Unis de l’accord de Vienne.

Le délai des deux mois s’est écoulé sans que le Congrès ne parvienne à un texte et l’échéance, là aussi prévue par la loi, d’une nouvelle décision concernant les sanctions est arrivée à terme ce 12 janvier. La Maison Blanche a indiqué dans un communiqué  évidemment rédigé avec soin que "malgré sa forte réticence", le président avait accepté de prolonger "une dernière fois" la suspension des sanctions (waivers). S’ouvre donc une nouvelle séquence qui prendra fin début mai. 

L’ultimatum de M. Trump au Congrès

La décision du président Trump est assortie d’un double ultimatum. A l’égard du Congrès tout d’abord. A la différence de ce qui s’était passé en octobre, où le président avait indiqué sans entrer dans les détails ce qu’il attendait du Législatif (et des Européens), le président Trump s’est montré cette fois très précis sur les solutions qu’il exige du Congrès pour "réparer" l’accord nucléaire avec l’Iran (qualifié de "désastreux" évidement). En substance, une nouvelle INARA (Iran Nuclear Agreement Review Act) doit comporter des dispositions qui :

• permettent des inspections de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique à tout moment sur les sites iraniens ; 
• interdisent à l’Iran d’augmenter ses stocks de matières fissiles à un niveau tel que le délai pour accéder à la bombe (breaking time) descende au-dessous d’un an (délai actuel) ; 
• prolongent sans limite de temps les restrictions fixées par l’accord au programme nucléaire iranien ;
• établissent un lien rigide entre le programme nucléaire iranien et le programme balistique de Téhéran. 

Certaines de ces exigences apparaissent techniquement bizarres (par exemple, un système d’inspections immédiates existe déjà aux termes du JCPOA). Mais surtout, la formulation  de l’ultimatum de M. Trump au Congrès laisse dubitatif sur la suite qui peut lui être donnée par le Capitole.

D’abord, le Congrès peut-il parvenir à un accord sur le sujet ? La majorité requise au Sénat, qui a le dernier mot sur ce type de législation, est de 60 voix (sur 100 sièges). Il faudrait donc que les démocrates, ou une fraction significative d’entre eux, rejoignent les républicains, ce qui n’est a priori pas évident pour un instrument international emblématique du mandat Obama. 

Ensuite, si le Congrès se met d’accord sur un projet de législation, peut-on imaginer que celui-ci soit conforme aux vœux du président d’une part et compatible avec les dispositions du JCPOA d’autre part ? Si l’on prend les exigences de M. Trump au pied de la lettre, cela paraît tout simplement exclu. Par exemple, l’application mécanique du JCPOA autorisera l’Iran, huit ans après la mise en œuvre, à accroître son stock de matières fissiles et donc à réduire le "time break". De la même façon, prolonger unilatéralement la durée de ses dispositions revient juridiquement à se mettre en infraction avec l’accord.

Une lecture optimiste du communiqué du 12 janvier demeure cependant possible. Les collaborateurs du président Trump sont en discussions depuis des semaines avec les sénateurs chefs de file sur le dossier (le républicain Bob Corker et le démocrate Ben Cardin notamment). On peut en déduire que les exigences formulées par M. Trump reflètent peut-être ce que les Américains appellent un "consensus émergeant" entre l’Exécutif et le Législatif. Le président aurait ainsi donné une formulation maximaliste à des exigences qu’il pourrait réviser à la baisse s’il se trouvait en présence d’un texte pouvant passer au Sénat. 

Une hypothèse par exemple serait que le Congrès et la Maison-Blanche trouvent un terrain d’entente sur une formule qui ne conduirait pas à une sortie immédiate des Etats-Unis de l’accord, mais à une sortie à terme ou une sortie progressive (exemple : le cas de "l’année huit" mentionné plus haut) - sauf pour l’Iran à se plier aux règles réécrites unilatéralement par les Etats-Unis. Il serait difficile dans cette hypothèse de prétendre que le JCPOA est maintenu. Or, on sait que plusieurs sénateurs démocrates ont fait savoir qu’ils ne s’associeront à aucun texte remettant l’accord en cause ("ou inacceptable par les Européens").

Finalement, les scénarios de compromis entre le Congrès et le président n’apparaissent pas cohérents avec la polarisation de la vie politique américaine, ni avec la vigueur des convictions de Donald Trump sur le sujet iranien. La décision ultime, en mai ou même avant, appartiendra au président, lequel tranchera sans doute le nez fixé sur sa base électorale, comme il l’a fait pour l’accord de Paris ou pour Jérusalem, avec de surcroît en tête l’échéance des midterm elections (novembre). Ce n’est pas de bon augure.

L’ultimatum aux Européens

Une autre leçon peut être tirée des décisions du 12 janvier. Le président Trump s’est lancé dans cette affaire iranienne comme dans une partie de poker, maisc’est un joueur de poker de plus en plus seul, puisque les autres ne sont plus à la table de jeu : les Iraniens n’ont pas commis la faute de surréagir et de s’écarter eux-mêmes de l’accord ; les Russes et les Chinois n’ont évidemment pas cillé ; les Européens ont tenté d’influencer le débat interne américain (le président Macron avait lui-même appelé son homologue américain la veille de la décision du 12), mais en restant fermes sur leurs fondamentaux, c’est-à-dire sur la préservation du JCPOA.

C’est ce qui explique sans doute le ton particulièrement vindicatif à l’égard des Européens du communiqué de la Maison Blanche. Celui-ci enjoint aux "Européens-clefs" (sans doute la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni) de conclure avec Washington un "accord complémentaire imposant de nouvelles sanctions multilatérales si l’Iran développe ou teste des missiles balistiques de longue portée, se dérobe aux inspections ou se rapproche de l’arme nucléaire". Il est difficile de ne pas voir dans cette injonction une manière d’annexer les Européens à l’opération de révision unilatérale du JCPOA attendue du Congrès, même si les termes des "deux ultimatums" ne coïncident pas exactement.

Indépendamment de l’accord nucléaire, les Européens se voient sommés de rejoindre l’Amérique dans la mise en œuvre d’une politique d’intensification des pressions à l’égard de l’Iran : arrêter tout financement d’entités liées au Corps des Gardiens de la Révolution, placer le Hezbollah dans la liste des organisations terroristes, contrer la prolifération des missiles iraniens, comme au Yémen, lutter contre la posture iranienne en matière de cybersécurité ou sur le plan naval, etc. Mention est faite aussi de la nécessité pour les Européens "d’exercer des pressions sur le régime iranien pour qu’il cesse de violer les droits de ses citoyens".

Sur ce dernier point, on ne peut manquer de s’interroger sur l’impact qu’ont eu les récentes manifestations en Iran sur les décisions américaines. Les proches de M. Trump ou le courant qui pense comme lui ont vu dans les évènements de fin décembre début janvier une confirmation de la fragilité du régime des mollahs. Ce sont les mêmes qui soutenaient que M. Obama avait signé le JCPOA au moment où, sans cette bouée de survie jetée à l’ennemi, le régime iranien se serait effondré. Ils ont donc vu dans les manifestations une raison supplémentaire de mettre à mal l’accord. Par ailleurs, ils retiennent volontiers de cet épisode la mise en cause par la "rue iranienne" de l’action extérieure du Corps des Gardiens de la Révolution Islamique. La réalité est évidemment plus complexe... En creux, les nouvelles sanctions qui accompagnaient l’annonce sur le JCPOA du 12 janvier et l’appel à de nouvelles pressions de la part des Européens peuvent s’assimiler à un effort pour affaiblir le Corps des Gardiens de la Révolution Islamique (CGRI) comme pilier du régime : c’est l’Etat-CGRI qui est visé.

Enfin, les manifestations en Iran ont, en termes d’attitude, un peu plus creusé l’écart entre Washington et les Européens. M. Trump et son administration ont mis un point d’honneur à se démarquer de la ligne qu’avait suivie M. Obama en 2009 et claironné leur soutien aux manifestants. Les Européens sont restés prudents.

Un plan B pour l’Europe ?

Les jeux, comme on l’a vu, ne sont peut-être pas encore complétement faits, et les méandres du processus de décision américain peuvent encore réserver bien des surprises. Il n’en demeure pas moins que l’hypothèse de travail à retenir par les Européens devrait être celle d’un retrait programmé des Etats-Unis de l’accord du 14 juillet 2015. Nous sommes en tout cas sortis de la phase (de septembre 2017 au 12 janvier 2018) dans laquelle les Européens avaient une chance – c’était le pari du président Macron, suivi par ses homologues et par Mme Mogherini – de "retenir" les Etats-Unis en inventant avec Téhéran des mécanismes montrant aux Américains que leurs préoccupations étaient prises en compte par d’autres biais que la remise en cause du JCPOA.

Désormais, l’objectif des Européens doit plutôt consister à préparer un dispositif qui permettrait une survie éventuelle de l’accord sans les Etats-Unis. Cela suppose bien sûr en premier lieu que les Iraniens eux-mêmes entrent dans une telle logique. Ce n’est pas impossible, car en réalité l’option d’un redémarrage du programme nucléaire ne serait pas de nature à rapporter grand-chose à la République Islamique.

Les Iraniens auront bien entendu, ils ont déjà en fait, une priorité, qui est la poursuite des échanges économiques avec l’Europe. Le commerce entre l’Europe et l’Iran a doublé l’année dernière mais, comme le rappelle un sondage de l’International Crisis Group auprès de 60 dirigeants d’entreprises multinationales - voir plus bas -, 79 % d’entre eux ont reporté leurs plans d’investissement en Iran depuis l’entrée en vigueur du JCPOA. 83 % sont tétanisés par la perspective d’un retour des sanctions secondaires américaines.

Dans ce contexte, le défi consiste à imaginer un "filet de sécurité" qui garantisse aux entreprises européennes engagées dans de grands projets en Iran qu’elles ne seront pas rattrapées par les sanctions secondaires américaines et aux Iraniens que le volet économique de l’accord continuera à fonctionner. On parle beaucoup dans les milieux concernés d’étoffer la "blocking legislation" dont dispose déjà l’Union Européenne pour "contrer l’extraterritorialité des lois américaines". Il faut être clair : il est peu vraisemblable que les Européens entrent dans une guerre commerciale avec les Américains ou que les grands établissements bancaires acceptent de prendre des risques qu’ils ne prenaient pas quand le climat, sous Obama, était beaucoup plus favorable.

Un objectif réaliste pourrait être de mettre au point une combinaison de sources de financement échappant à toute juridiction américaine, de garanties gouvernementales du côté européen, de partenariats à long terme avec les Iraniens sur certains secteurs identifiés comme stratégiques et… d’un accord discret avec l’administration américaine qui, bien que sortie de l’accord, aurait un intérêt, dans certains secteurs et dans certaines conditions, à ce qu’un flux de relations économiques continue entre l’Iran et l’Europe, voire même l’Iran et l’Amérique (Boeing) et pas seulement entre l’Iran et la Russie et la Chine.

Sur le plan politique, les Européens n’ont nul intérêt à se plier à l’ultimatum de M. Trump. Il est intéressant à ce sujet d’observer que le communiqué de la Maison Blanche a fait l’objet dans les principales capitales européennes d’une réponse commune remarquable par sa sobriété : "nous allons nous concerter entre partenaires". C’est au fond la bonne réponse. Il faut espérer que les gouvernements européens se mettront d’accord sur une évaluation propre des menaces que fait peser la République Islamique sur le plan régional, du fait de ses actions militaires jusque sur les bords de la Méditerranée ou de ses missiles balistiques. Cette évaluation devrait les conduire à une série de positions – incitatives mais aussi en matière de sanctions - qui sur ces sujets comme sur la question des droits de l’homme, pourront au cas par cas recouper celles des Américains ou en différer.

Quelques exemples parmi beaucoup d’autres : les Européens ne peuvent pas avoir la même approche du Hezbollah que les Américains, ils ont une autre manière de traiter des questions de droits de l’Homme, ils peuvent rejoindre l’appréciation américaine sur certains aspects de l’action des Gardiens de la Révolution ou de la prolifération des missiles iraniens dans la région.

Au total, le "plan B" européen ainsi esquissé, difficile à mettre en œuvre, très difficile peut-être, fournirait une base solide à un dialogue nécessaire avec l’Iran tout en rendant celui-ci acceptable pour nos alliés régionaux (pas de complaisance à l’égard de Téhéran) – sans aller à l’encontre des vrais intérêts de l’Amérique.

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Parmi les 60 dirigeants d’entreprises interrogés par l’International Crisis Group :

• 79 % ont reporté leurs prévisions d’entrée sur le marché iranien au cours des deux dernières années. 
• 50 % reconnaissent que la décertification d’octobre a impacté de façon négative leur décision de s’engager sur le marché iranien. 
• 83 % estiment que si les Etats-Unis réimposaient leurs sanctions, les entreprises européennes et asiatiques seraient “un peu voire très” réticentes à investir et échanger en Iran. 

Cependant…:

• 63 % pensent que le JCPOA peut potentiellement survivre à un retrait unilatéral des Etats-Unis. 
• 54% estiment qu’une action entreprise par l’UE afin de réinstaller des “blocking regulations” pour protéger les compagnies européennes des sanctions américaines, dans le cas où l’Iran resterait fidèle au deal, pourrait affecter positivement leur décision d’investir en Iran. 
• Et dans le pire des cas, 33 % avaient continué leurs échanges avec l’Iran même au plus fort des sanctions.