[Législatives 2024] 
Pacte vert, énergie : une France faible dans une Europe allemande ?

Dans le cadre de l’opération spéciale Législatives 2024, l’Institut Montaigne examine les conséquences de l’élection sur l'avenir de l'influence française en Europe et dans le monde. Quelle place serait celle d’une France dirigée par le Rassemblement National au sein d’une Europe reconfigurée par les élections ? Quel avenir serait celui de projets cruciaux liés à la transition énergétique et à la décarbonation dans un contexte souverainiste et eurosceptique ? Joseph Dellatte analyse le rôle que l’Allemagne pourrait devoir assumer seule au sein de l’UE et les conséquences qui se profilent d’un moment "Brexit sans Frexit". 

Les élections européennes en France et en Allemagne ont ouvert un nouvel épisode significatif dans l’histoire politique européenne. Ces deux pays, piliers économiques et démographiques de l'UE, ont vu leur gouvernement terriblement sanctionnés lors de ce scrutin. Ils se trouvent désormais dans une situation où leur capacité à donner une impulsion politique au sein de l'Union est mise à plat. Cela ouvre, d’abord, la possibilité à d’autres États membres et à la future Commission elle-même de peser davantage. Mais cette situation n’est peut-être que passagère... 

En France, les résultats des élections européennes ont eu pour la première fois une répercussion absolument monumentale sur la vie politique nationale : au vu des résultats, Emmanuel Macron a décidé de dissoudre l’Assemblée Nationale et de convoquer des élections législatives qu’il est presque condamné à perdre. 

Du chaos obscur provoqué par cette annonce pourrait émerger une potentielle coalition entre les forces d'extrême droite nationalistes, populistes et anti-européennes, et une partie de la droite classique conservatrice. Cette alliance revêtirait tous les atours d’une coalition souverainiste avec des mesures comme la fin de la libre circulation en Europe pour les non-Européens, qui implique de facto le rétablissement des frontières nationales. 

Si une telle coalition voit le jour, elle aura évidemment des répercussions importantes pour l’influence de la France en Europe. Cela aurait également une dimension historique, refermant la porte de plusieurs décennies de gouvernance du pays par des forces pro-européennes.

Le souverainisme est profondément enraciné dans l'histoire politique de la France, oscillant entre intégration européenne et repli national. Après la Seconde Guerre mondiale, Charles de Gaulle promeut un souverainisme fort, sceptique à l'idée de partager des compétences souveraines avec ses voisins, préférant une "Europe des Nations". Ce scepticisme se manifeste par le rejet de la Communauté européenne de défense en 1954 et le veto à l'entrée du Royaume-Uni dans la CEE. Par la suite, sous Giscard d’Estaing et Mitterrand, la France soutient majoritairement l'intégration européenne, bien que le Traité de Maastricht ne soit ratifié que de justesse en 1992.

Dans les années 2000, le souverainisme renaît, notamment avec le rejet du Traité établissant une Constitution pour l'Europe en 2005, à l’origine d’une fracture idéologique à gauche et à droite. L'ascension d’Emmanuel Macron en 2017 accentue cette division, consolidant l’essentiel des forces pro-européennes au sein d’un même mouvement et laissant les souverainistes dominer les principaux partis d’opposition de droite et de gauche.

Le souverainisme et l’euroscepticisme sont désormais des marques de fabrique du Rassemblement National et de La France insoumise. Le RN, par exemple, critique vigoureusement les institutions européennes et prône un renouveau de la souveraineté nationale face à ce qu’il perçoit comme une dilution des pouvoirs au niveau de l'Union. La proposition la plus caractéristique de cette idéologie est de vouloir instaurer la supériorité du droit français sur le droit européen, ce qui impliquerait un retrait de l’UE. 

La France insoumise, de son côté, dénonce une incapacité à mener une véritable politique de gauche à cause des traités européens, principalement pour des raisons budgétaires et du fait d’une aversion profonde aux mécanismes de marché. Le parti propose ainsi "d’assumer la nécessaire confrontation avec les institutions européennes et d’instaurer un rapport de force" ainsi que d’utiliser la "désobéissance" aux traités pour arriver à ses fins. 

Aujourd’hui, les deux seules alternatives politiques à un macronisme qui s’évapore, et les deux mouvements qui feront les élections législatives des 30 juin et 7 juillet, sont soit de nature souverainiste et eurosceptique (le RN), soit composées de factions eurosceptiques (La France insoumise au sein d’une gauche unie). 

Une configuration politique qui verrait le RN l’emporter (selon les sondages actuels, entre 220 et 270 sièges sur les 289 nécessaires) dans le cadre d’une alliance avec une partie de la droite conservatrice (créditée de 30 à 40 sièges) pourrait mener à une France cherchant à bloquer ou à obstruer le fonctionnement des institutions européennes, avec des conséquences pour le reste de l’Europe. Surtout, cette réalité politique empêcherait la France de peser de son poids réel sur les affaires européennes : sur des dossiers cruciaux de l’agenda européen comme la politique de défense, la politique industrielle ou encore l’avenir du Pacte vert, elle pourrait même manquer le coche et ne plus avoir d’influence.

En Allemagne, la situation est marquée par une coalition gouvernementale aux abois. Le chancelier social-démocrate est rejeté (son parti récolte seulement 13,9 % des voix aux élections européennes, derrière l’extrême droite de l’AfD), sa coalition est criblée de divisions, et les autres partis de la coalition, les libéraux et les verts, sont également mis en très grande difficulté à la suite des élections européennes. En effet, les verts passent de 20,50 % des voix à 11,9 % et les libéraux sont à peine au-dessus des 5 % - le gouvernement dans son ensemble dépasse à peine les 30 %, soit à peine plus que la CDU-CSU seule.

Des élections générales sont néanmoins prévues avant octobre 2025 - certains appellent déjà à des élections anticipées, à l’image de ce qui se passe en France. Autrement dit, dans un an, l’Allemagne aura un nouveau gouvernement, quel que soit le scénario. La CDU, le parti conservateur démocrate-chrétien, vainqueur des élections européennes malgré un score important de l'extrême-droite à l’Est du pays, semble en bonne position pour reprendre le pouvoir.

Ces dynamiques électorales en France et en Allemagne ont plusieurs implications pour l'avenir de l'Europe. 

En Allemagne, la reprise de pouvoir par la CDU pourrait signifier un renforcement de l'influence allemande au sein de l'UE. Une Allemagne conservatrice pourrait ainsi devenir le seul véritable moteur politique de l'Europe, en l'absence d'une France influente. En Italie, Giorgia Meloni sort renforcée des élections mais, avec un pays très endetté, elle restera dépendante de ses partenaires et de la Commission. L’Europe centrale et orientale reste divisée et aux prises avec la guerre en Ukraine. Il reste Pedro Sánchez en Espagne qui, si son parti se maintient, est néanmoins arrivé derrière les conservateurs. Enfin, Donald Tusk arrive en tête en Pologne et est un partenaire naturel de Berlin. 

Une Allemagne dirigée par les conservateurs pourrait alors très vite devenir le principal moteur du Conseil de l’Union européenne et du Conseil européen, surtout face à une France aux mains des eurosceptiques. Les chrétiens-démocrates allemands disposeraient alors, potentiellement, de la présidence de la Commission européenne, avec une Ursula von der Leyen probablement reconduite, et de la direction du principal État membre, avec la chancellerie fédérale. 

L’Allemagne serait alors contrainte, avec la coopération d’autres États membres influents comme la Pologne dirigée par Donald Tusk, d’assumer pour la première fois seule sa place réelle de leader politique de l’Europe. Cela aurait des conséquences certaines sur les décisions vis-à-vis de la Russie et de l’Ukraine ou encore la politique industrielle et budgétaire de l’Europe. 

Quelle serait alors la relation entre une Europe et une Allemagne sous le leadership de la CDU - et une France qui chercherait, par exemple, à briser les règles budgétaires qu’elle jugerait trop restrictives ? 

En France, même si le parti déclare ne plus vouloir sortir de l’UE ou de l’euro, une éventuelle prise de pouvoir du Rassemblement National entraverait tout nouveau projet perçu comme favorable à l'intégration européenne : pas d’investissement commun pour la politique industrielle, pas de prélèvement de revenus propres à l’Europe, tous rejetés par le RN. 

Cette victoire aurait également des répercussions probablement difficiles dans le cadre des discussions pour le prochain cadre financier pluriannuel de l’UE qui commencera en 2028 et dont les négociations devraient commencer en 2025, le RN étant déterminé à diminuer la contribution financière de la France afin de financer la baisse de la TVA sur les énergies fossiles. 

Au-delà des nouveaux projets, le RN, en jouant la carte nationale, aurait du mal à parvenir à des ententes à une échelle européenne sur la plupart des sujets (sur ce sujet, voir la dernière note de l’Institut Montaigne : Union européenne : portée et limites des nationaux-populistes). Cela est particulièrement vrai pour des enjeux cruciaux pour la France et l’Europe. 

Le plus significatif de ces sujets est la politique énergétique ; pensons par exemple à une directive bas-carbone censée donner une place à l’énergie nucléaire en Europe, un projet porté par la France. Ce projet ne pourrait voir le jour puisque, si on en croit le programme du parti, celui-ci rejette catégoriquement "l’ingérence européenne en matière de souveraineté énergétique". 

Autre point majeur de la politique du RN : sa proposition de quitter le marché européen de l’électricité "afin de réduire la facture des consommateurs". Il prône ainsi un retour "aux tarifs français", ce qui implique de faire peser une partie conséquente du coût de l’électricité sur le budget de l’État. Ces décisions isoleraient la France en la privant des initiatives européennes essentielles à la décarbonation et à la compétitivité énergétique du continent, comme l’intégration des réseaux électriques, et toutes les politiques visant à flexibiliser la production des énergies décarbonées. 

Plus largement, et contrairement à l’idée que revenir à un "tarif français" ferait "baisser la facture", le marché européen intégré permet en fait une meilleure stabilité et sécurité de l'approvisionnement en électricité, favorise des prix plus compétitifs grâce à la concurrence entre les fournisseurs et facilite la transition énergétique grâce à l'interconnexion des réseaux. Quitter ce marché isolerait la France, réduirait les investissements privés et pourrait entraîner à terme une hausse des prix de l'électricité pour les consommateurs. De plus, cela compromettrait les objectifs climatiques européens, limitant ainsi la collaboration nécessaire pour développer des solutions durables et innovantes en matière d'énergie.

Au-delà de l’énergie, le RN s’oppose ou tergiverse sur des projets jusqu’ici vivement soutenus par la France mais qui nécessitent encore une mise en œuvre à Bruxelles. C’est le cas de la politique industrielle dans le cadre du Pacte vert, que le RN rejette. C’est également le cas du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, pour lequel le RN s’est abstenu, avant de soutenir désormais dans son programme la "mise en place d’une véritable taxe carbone aux frontières européennes, instrument de protectionnisme intelligent en taxant les produits finis et semi-finis, plutôt que les matières premières comme imposé par l’UE".

Cette réalité rendra également difficile la mise en œuvre de son programme au niveau national et mettra la France dans l’incapacité d’utiliser les institutions européennes à son avantage. Une telle situation, évidemment, réduirait l’influence de la France au sein de l’UE bien en deçà de son poids réel. Un moment "Brexit" sans "Frexit". 

L'Union européenne n’est bien évidemment pas composée uniquement de la France et de l'Allemagne, la Commission elle-même dispose d'un pouvoir de proposition déterminant. Néanmoins, politiquement, il faut un moteur au sein du Conseil européen (toujours occupé par Emmanuel Macron jusqu'à la fin de son mandat) et du Conseil de l’Union européenne (qui pourrait être occupé par des ministres d’un gouvernement RN). Ce moteur politique se forme par des coalitions d'États membres, pour que les textes avancent. C'est précisément à ce niveau que les blocages et les complications peuvent survenir dans la configuration d’une France europhobe.

À moins de renier complétement sa matrice idéologique après les élections, une France dirigée par des forces souverainistes et eurosceptiques serait incapable de dialoguer efficacement au sein des institutions européennes. Par pure nécessité de politique intérieure, elle aurait la tentation d’essayer de bloquer les institutions européennes quand elle le pourrait. 

Même si elle ne partage pas les mêmes valeurs, ni le même tissu idéologique, une telle France pourrait sur certains sujets s'aligner avec d'autres pays européens avec lesquels elle aurait des accointances ponctuelles - la Hongrie, la Slovaquie et l’Italie de Giorgia Meloni. C'est au niveau du Conseil de l’Union européenne que ces pays pourraient exercer un blocage. En effet, cette institution nécessite non seulement une majorité des voix (une par pays), mais aussi une majorité pondérée par la population des États membres (65 % de la population). Avec la France, le deuxième poids démographique de l’UE, cette configuration offrirait une plus grande possibilité de blocage. Cette stratégie ne sera pas évidente sur chaque dossier, mais pourrait influencer ou bloquer une partie du processus européen.

C’est particulièrement vrai pour toutes les questions relatives à l’ambition de faire transitionner l’Europe vers une économie post-carbone.

Un sujet de préoccupation concerne la directive européenne relative à l'ETS 2, le nouveau marché carbone couvrant les transports et les bâtiments en Europe. Cette directive n'a toujours pas été transposée en droit français et devrait bientôt être soumise à l'Assemblée nationale. Le RN rejette ce texte et l'application d'une tarification carbone, qu'il qualifie d'écologie punitive. Malgré l’obligation légale de le faire, il semble difficile d'envisager l'adoption de ce texte dans un parlement à majorité RN, ce qui mettrait en péril une partie considérable de l'architecture européenne de décarbonation. Cette non-transposition aurait des conséquences potentiellement graves pour d'autres textes européens essentiels à la décarbonation de l'Europe, tels que la fin des quotas gratuits sur l'ETS 1 (liée à la mise en place de l'ETS 2) et la mise en œuvre de l'ajustement carbone aux frontières.

Avec une France dirigée par le RN, une minorité de blocage existerait au Conseil de l’UE en cas de réouverture d’une ou plusieurs parties du paquet législatif lié au Pacte vert. Il est fort à parier que la stratégie des partisans du Pacte vert (les verts, les S&D, une partie du PPE, et de Renew) serait alors de ne pas rouvrir ce paquet législatif de peur que la France, en coalition avec d’autres États climatosceptiques, vote en faveur d’un abaissement de l’ambition de ces lois qui cadrent l’action de l’UE pour les -55% de gaz à effet de serre en 2030. La proposition concernant les objectifs 2040 est quant à elle dans des eaux troubles. 

Cela aurait pour effet d’empêcher la réouverture des débats sur les règles du Pacte vert et donc de ne pas permettre de l’amender, même si cela s’avère nécessaire. On voit assez difficilement comment une politique industrielle à l’échelle européenne pourrait émerger dans ces conditions. Cela aurait potentiellement des répercussions considérables sur la capacité du continent à se préparer à l’après-carbone via une politique industrielle commune et coordonnée. On pense à la déclaration d’Anvers, réunissant de nombreux industriels du continent et appelant à une véritable politique industrielle en faveur de la décarbonation, dont la traduction en législation deviendrait difficile. Plus largement, les modalités d’application du Net Zero Industrial Act - qui vise à rapatrier la production de biens jugés critiques en Europe - pourtant en partie protectionniste, un sujet cher au parti, pourraient également être compromises car contraires à la vision de l’extrême droite française qui ne conçoit pas la décarbonation comme un des facteurs majeurs de l’économie mondiale de demain.

Cette incapacité à coopérer de manière constructive nuira également au rôle traditionnel du pays dans les arènes multilatérales. La France a pourtant souvent joué un rôle important dans ces instances. On pense à l'Accord de Paris pour le climat, ou aux efforts pour soutenir l'Ukraine. Les conséquences seraient ainsi une refonte, temporaire, d’une vision française des affaires internationales, ce au détriment du multilatéralisme.

Dans son programme et ses discours, le RN considère les arènes multilatérales comme néfastes, préférant une approche plus "bilatérale", quand elle est nécessaire aux intérêts nationaux. Cette perspective néglige l'importance de ces formats pour traiter des enjeux cruciaux de notre époque. 

Bien que le RN propose une "diplomatie écologique" visant à "promouvoir le savoir-faire français en matière d'énergie décarbonée" (le nucléaire), il se désintéresse des affaires climatiques et relatives à la décarbonation. Il dénonce également, "l'écologie punitive" et affirme sa volonté de démanteler le secteur des énergies renouvelables - le programme de 2022 prévoit de démanteler les éoliennes existantes et d’arrêter de construire du solaire. Cette mesure s'ajoute à la volonté de réduire drastiquement la TVA sur les énergies fossiles (de 20 à 5,5 %) - une subvention indirecte aux pays de l’OPEP et à la Russie.  

Au-delà du fait de ne pas vouloir lutter activement contre le changement climatique à la maison, la "diplomatie écologique" du RN ne prend pas en compte, dans son programme, les défis économiques que la décarbonation imposera à terme à l’économie française. Ignorer ces défis pourrait aggraver les difficultés économiques et environnementales du pays, compromettant ainsi sa capacité à s'adapter aux exigences d'une économie qui se dirige inexorablement vers l’après-carbone. Avec ces mesures, le RN adopte clairement une politique climatosceptique qui aura des conséquences pour la place de la France dans le monde. 

Il est donc très peu probable qu'une France dirigée par un RN qui dénonce le "terrorisme climatique" s'engage davantage en faveur de la coopération internationale sur ce sujet - l’action de la France dans ce domaine en serait alors marginalisée. Avec la perspective d’un nouveau mandat Trump, cette situation porterait un coup très dur à l’action climatique multilatérale, dont la France a souvent été une championne. L'alignement potentiel entre une administration Trump et un gouvernement RN en France affaiblirait encore davantage les efforts internationaux pour lutter contre le changement climatique.

En résumé, la France pourrait, de son propre chef, être progressivement affaiblie en dehors de ses frontières, et probablement très déstabilisée à l’intérieur. L'Allemagne, avec un éventuel retour des conservateurs, pourrait être contrainte d'assumer son rôle de principal acteur politique et économique de l'Union. L'avenir politique de l'Europe, ces prochaines années, pourrait donc se dessiner en grande partie entre Bruxelles et Berlin. 

Paris, de son côté, naviguerait dans une ère d'instabilité et de repli sur soi. Ce, alors que de nombreux dossiers cruciaux chers à la vision française des choses se profilent en Europe. Il s'agit notamment de l'avenir de l'industrie européenne dans un monde en voie de décarbonation, du futur de la défense européenne et des relations commerciales dans une époque d’extraordinaire incertitude globale. 

Cette note fait partie d’une série de quatre décryptages : "Et l’Europe continue de tourner", "Mise en œuvre des propositions du RN : quelles répercussions pour l'Europe ?" et "Européennes, législatives : les élections et la dissolution vues d'ailleurs".