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Rapport
Mars 2017

Dernière chance
pour le paritarisme de gestion

Emploi Société Régulation Finances et fiscalité
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<p><strong>Dernière chance</strong><br /> pour le paritarisme de gestion</p>
Auteurs
Marc-Antoine Authier
Marc-Antoine Authier
Chargé d'études - Energie, Développement durable

Marc-Antoine est chargé d'études. Il travaille plus particulièrement sur les sujets liés au développement durable et à la cohésion sociale. Il a quitté l'Institut Montaigne en novembre 2017.

Il a notamment piloté les rapports sur l'énergie, l'économie circulaire et la COP21. Il a également participé à des travaux sur l'emploi, la formation professionnelle, le paritarisme de gestion et organisé plusieurs éditions des Entretiens de la Cohésion sociale. 

Marc-Antoine est diplômé de l’ESSEC avec une spécialisation en entrepreneuriat social. Il a réalisé une partie de ses études à l’ITAM, au Mexique.

Tout savoir sur le groupe de travail qui a produit ce rapport

Gérard Adam, professeur émérite au CNAM, co-président du groupe de travail
François Béharel, président du groupe Randstad France, membre du conseil d’administration du groupe Randstad holding, co-président du groupe de travail

Éric Aubry, ancien conseiller social du Premier ministre François Fillon
Sylvie Bernard-Grandjean, CFO, Groupe REDEX
Jacques-Bertrand de Reboul, haut fonctionnaire
Sophie Durand, directrice de la communication, Groupe Randstad France
René Lasserre, professeur émérite, Université de Cergy-Pontoise, directeur du Centre  d’Information et de Recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC)
Bertrand Martinot, ancien délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle
Franck Morel, avocat associé, Cabinet Barthélémy avocats, ancien conseiller de plusieurs ministres du Travail
Alexandre Pascal, haut fonctionnaire

Ainsi que :
Marc-Antoine Authier, chargé d’études à l’Institut Montaigne

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  • Rapport (121 pages)
  • Propositions (48 pages)
  • Résumé (2 pages)

    • Le paritarisme de gestion : quésaco ?

    Retraite, chômage, maladie, logement, formation professionnelle : derrière chacun de ces volets du modèle social français se cache le paritarisme de gestion. Un système dans lequel ce sont les syndicats, représentants des salariés et des employeurs, qui sont aux commandes.

    Concrètement, cela signifie qu’ils décident des orientations et assurent la gestion des organismes chargés de ces missions d'intérêt général - l’Unédic pour l’assurance-chômage ou l’Agirc-Arrco pour les retraites complémentaires, par exemple -. C’est ce qu’on appelle le paritarisme de gestion. 

    Savez-vous comment sont gérés vos droits ?

    Le terme est méconnu, mais la réalité qu’il recouvre est centrale tant il structure la vie sociale et syndicale de notre pays.

    On estime que les organismes paritaires emploient près de 100 000 salariés et qu’au total, près de 150 milliards d’euros sont gérés dans le cadre du paritarisme de gestion. On trouve dans cette enveloppe les montants suivants :

     

    DomaineMontants gérés par les partenaires sociauxOrganismes partitaires
    Retraites complémentaires
         		58,6 milliards d'eurosAgirc-Arrco
    Assurance-chômage
         		35 milliards d'eurosUnédic
    Formation professionnelle
         		13,75 milliards d'eurosOPCA, FPSPP, OPACIF, COPANEF et COPAREF, CPNE de branches AFPA
    Prévoyance
         		13,1 milliards d'eurosInstituts de prévoyance
    Logement
         		4 milliards d'eurosAction Logement (ex : "1% Logement")
    Source : Institut Montaigne, sur la base de l’ANI du 17 février 2012 principalement

    Le régime général de Sécurité sociale a été instauré par les ordonnances de 1945. Elles imposent un assujettissement obligatoire de tous les salariés au régime commun, quel que soit leur niveau de salaire, suppriment les régimes particuliers ou les transforment en régimes complémentaires. La délégation de gestion de la Sécurité sociale de l’État aux "intéressés eux-mêmes" (à savoir les salariés), place alors la Sécurité sociale dans le champ du paritarisme de gestion.

    Mais l’État a progressivement repris la main sur la gestion du régime. Cela a débuté dans le champ de la Sécurité sociale avec la création de la contribution sociale généralisée (CSG) et l’existence de transferts avec le budget de l’État. Le groupe a donc choisi de ne pas traiter de la Sécurité sociale, dans la mesure où celle-ci ne relève plus d’une véritable gestion paritaire.

    Pourquoi avoir fait en France le choix d’une gestion paritaire ?

    Le paritarisme de gestion s’est principalement construit après la Libération, en 1945. La puissance publique a depuis lors fait le choix d’associer les partenaires sociaux à la gestion de certains risques sociaux. Cette gestion a au moins deux vertus incontestables :

    1. elle permet de sortir d'une logique historique d'affrontement et de contestation sociale en plaçant les partenaires sociaux en situation de responsabilité, donc de prises de décision communes ;

    2. elle équilibre les pouvoirs entre la puissance publique et les représentants de la société civile, d’autre part.

    Le paritarisme de gestion est incontestablement une singularité française. Même si cela ne signifie pas que dans d’autres pays, les syndicats ou les représentants des employeurs n’ont pas de rôle à jouer dans la gestion des services d’intérêt général, par le nombre et l’importance des secteurs confiés aux partenaires sociaux, mais aussi par la recherche systématique d’un partage de responsabilité équilibré entre représentants des employeurs et des salariés dans la gouvernance des organismes, le système français fait figure d’exception.

    Les quatre critères qui fondent la légitimité de la gestion paritaire

    La légitimité des partenaires sociaux à gérer des activités ou des organismes sociaux peut être appréciée à l’aune d’un nombre limité de critères :

    • les partenaires sociaux sont à l’initiative du service ou de l’organisme concerné dont ils ont prévu, par accord, la création et les principaux aspects de fonctionnement ;
    • les fonds gérés proviennent exclusivement (ou très majoritairement) de cotisations assises sur le travail supportées par les employeurs ou les salariés ;
    • le service ou l’organisme géré par les partenaires sociaux intervient en faveur des seuls cotisants ou des personnes directement représentées par les partenaires sociaux ;
    • les partenaires sociaux sont autonomes pour gérer l’activité ou l’organisme considéré.
     

    Pourquoi ce modèle est-il en crise ?

    Le modèle français de démocratie sociale sur lequel le paritarisme de gestion a été mis en place puis s’est développé, est aujourd’hui remis en cause.

    D’un côté, l’intervention de l’État se développe au nom de l’intérêt général, ce qui vide de son contenu l’autonomie du paritarisme. De l’autre, l’initiative privée, présentée comme porteuse d’une gestion responsable, engagée, comptable de ses résultats, est promue.

    Les critères qui fondent la légitimité du mode de gestion paritaire (voir ci-dessus) sont régulièrement remis en cause ou susceptibles de l’être. Ainsi, par exemple, en contradiction avec le principe d’autonomie des partenaires sociaux, la puissance publique (l’État principalement) est appelée à intervenir de façon croissante dans les domaines relevant normalement des seuls partenaires sociaux. 

    Quatre phénomènes majeurs peuvent expliquer la crise du paritarisme

    • La crise de représentativité que connaît les partenaires sociaux remet en cause leur légitimité à gérer des prestations sociales dont le financement est assis sur le travail des actifs. Ainsi, selon l’OCDE, le taux de syndicalisation s’établissait ainsi à 7,7 % en France en 2013, l’un des plus faibles de la zone OCDE ;
       
    • Le paritarisme de gestion repose sur une logique assurantielle (je bénéficie d’une prestation proportionnellement à ce que j’ai cotisé, indépendamment de mon besoin) et non pas sur une logique assistancielle (je bénéficie d’une prestation indépendamment de ce que j’ai cotisé, parce que j’en ai besoin). Or la confusion entre les deux approches pénalise l’efficacité du système. 
       
    • La situation financière très difficile de nombreux organismes paritaires remet en question la gestion optimale des ressources provenant des cotisations sociales. En témoigne par exemple la situation de l’Unédic, qui affiche un déficit de 3,6 milliards d’euros et une dette cumulée de 33,6 milliards d’euros en 2017. 
       
    • La culture de la contestation entretenue par certains acteurs, qui ne permet pas de co-construire un projet.
     

    En matière d’assurance-chômage, le positionnement de l’État dans le cadre des négociations relatives aux conventions d’assurance-chômage est décisif, non seulement par l’agrément qu’il donne, mais aussi par les impulsions qu’il initie et par le rôle très direct qu’il peut jouer (par exemple concernant le volet des négociations relatifs aux intermittents), au point d’en arriver parfois à un "tripartisme de fait". 

    Que proposons-nous ?

    “La gestion actuelle des organismes par les partenaires sociaux est confrontée à des dysfonctionnements aujourd'hui inacceptables. Parce que nous croyons que la gouvernance paritaire est une composante essentielle de notre démocratie sociale, nous voulons donner une dernière chance au paritarisme de gestion. Mais il y a urgence à définir des critères - certes d'une exigence inédite - mais sans lequel le paritarisme ne saurait se dessiner un avenir”François Béharel, président du groupe Randstad France, membre du conseil d’administration du groupe Randstad holding, et Gérard Adam, professeur émérite au CNAM, tous deux co-présidents du groupe de travail de l’Institut Montaigne qui a conduit cette réflexion.

    Après avoir proposé de placer la négociation d’entreprise au coeur du dialogue social et présenté une stratégie de refonte du système de formation, l’Institut Montaigne présente un plan d’action pour rendre son sens et son efficacité au paritarisme de gestion.

    Nous avons pris le parti du pragmatisme et de la responsabilité. Nous posons les conditions indispensables à la survie du système en laissant de côté toutes les pistes d’actions qui semblent trop radicales pour être entreprises à court terme, de même que toutes celles trop timides pour avoir une efficacité réelle. 

    1
    Prévoir, pour les organismes sociaux gérés dans le cadre du paritarisme de gestion, une obligation de présenter des comptes à l’équilibre, sur le modèle de la "règle d’or".
    Détails
    2
    Développer un reporting transparent et largement partagé sur la gestion et l’efficacité des organismes paritaires.
    Détails
    3
    Concevoir un statut légal du mandataire au sein des instances de gouvernance des organismes paritaires renforçant notamment les dispositions en matière de nomination, de formation et de conditions d’exercice du mandat.
    Détails
    4
    Répartir les mandats ou pondérer les voix au sein des instances de gouvernance des organismes paritaires, en lien avec la mesure de l’audience et du niveau de représentativité de chacune des organisations.
    Détails
    5
    En matière de logement, revenir à un véritable paritarisme de gestion en recentrant Action Logement sur son cœur de métier (faciliter l’accès au logement des salariés) et en confiant à l’État le financement et la gestion de ce qui relève de politiques publiques.
    Détails

    La question de la gestion paritaire de l’assurance-chômage s’inscrit dans une politique plus globale en faveur de l’emploi. Retrouvez nos propositions pour lutter contre le chômage.

    6
    En matière de retraites complémentaires, préserver le paritarisme de gestion, sous réserve de la mise en œuvre des recommandations faites dans ce rapport en matière de nouvelles règles de fonctionnement, mais en anticipant la nécessité de réformes importantes à moyen terme liées à la nécessaire évolution du système de retraite français.
    Détails

    Cette réforme s’inscrit dans le cadre d’une réforme générale du système de retraites en France, notamment pour ce qui concerne le régime général obligatoire. Retrouvez nos propositions sur ce sujet.

    7
    Revoir en profondeur les modalités de gouvernance de l’assurance-chômage (Unédic) en clarifiant les rôles et compétences respectifs de l’État et des partenaires sociaux.
    Détails

    La question de la gestion paritaire de l’assurance-chômage s’inscrit dans une politique plus globale en faveur de l’emploi. Retrouvez nos propositions pour lutter contre le chômage.

    8
    Dans le cadre d’une réforme nécessairement plus vaste du système de formation professionnelle, redéfinir certains aspects relatifs au rôle, aux modalités d’intervention et à l’organisation des organismes paritaires.
    Détails

    En particulier :

    • clarifier les différentes logiques auxquelles répond notre système de formation professionnelle et redéfinir le rôle de chacun des acteurs du quadripartisme en conséquence ;
    • réviser la gouvernance d’ensemble du système et, notamment, le nombre et le rôle des instances de concertation et de coordination ;
    • prolonger et approfondir la réforme des OPCA en revoyant leur nombre, leurs missions et leurs modalités de gestion.

    Cette réforme doit contribuer à mettre l’individu au centre du système de formation professionnelle. Retrouvez notre proposition pour un “capital emploi formation” pour tous les actifs.

    Marc-Antoine Authier
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