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Décembre 2021

China Trends #11 
Une ouverture à la carte : les investissements directs étrangers en Chine

Asie
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Auteurs
François Godement
François Godement
Expert Résident principal et Conseiller spécial - Asie et États-Unis

François Godement est Expert Résident principal et Conseiller spécial – Asie et États-Unis à l’Institut Montaigne. Il est également Nonresident Senior Fellow du Carnegie Endowment for International Peace et assistait le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères français en tant que consultant externe  jusqu'à l'été 2024.

Viviana Zhu
Viviana Zhu
Analyste Chine - Anciennement Research Fellow - programme Asie, Institut Montaigne

Viviana Zhu était Research Fellow à l'Institut Montaigne jusqu'en janvier 2023. Avant cela, elle était coordinatrice du programme Asie à l’European Council on Foreign Relations (ECFR)

Mathieu Duchâtel
Mathieu Duchâtel
Directeur des Études Internationales et Expert Résident

Mathieu Duchâtel est le directeur des études internationales de l’Institut Montaigne. Ses travaux portent notamment sur la sécurité économique et sur les questions stratégiques en Asie orientale. Mathieu Duchâtel est docteur en science politique de Sciences Po.

Philippe Aguignier
Philippe Aguignier
Expert Associé - Asie

Philippe Aguignier est, depuis septembre 2021, chercheur associé au programme Asie.

Philippe Aguignier a plus de trente ans d’expérience dans le secteur bancaire, dont près de vingt-cinq ans en Asie, dans les domaines tant de la banque commerciale internationale que de la banque d’investissement et du private equity. En Asie, il a été en poste au Japon, à Hong Kong où il a occupé plusieurs postes à responsabilités régionales, et en Chine, où il a été vice-président et administrateur d’une banque locale.

Il enseigne aujourd’hui l’économie chinoise à l’Inalco et à Sciences Po.

Philippe Aguignier est diplômé de l’École polytechnique, de l’ENSAE, et titulaire d’un doctorat en études extrême-orientales de l’Université Paris 3. Ses travaux et publications portent principalement sur les finances locales et les disparités régionales ainsi que sur l’évolution du secteur bancaire en Chine.

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  • Publication (en anglais) (17 pages)

    • Introduction par Mathieu Duchâtel
    La trajectoire réglementaire de l'ouverture : posture et omissions par Viviana Zhu
    La "porte ouverte" : une doctrine débattue mais défendue par François Godement
    Secteur financier : l'ouverture suffira-t-elle ? par Philippe Aguignier

    À propos

    China Trends est une publication trimestrielle en anglais du programme Asie de l’Institut Montaigne. Chaque numéro est consacré à un thème unique et cherche à comprendre la Chine en s’appuyant sur des sources en langue chinoise. À une époque où la Chine structure souvent l’agenda des discussions internationales, un retour aux sources de la langue chinoise et des débats politiques - lorsqu’ils existent - permet une compréhension plus fine des logiques qui sous-tendent les choix de politiques publiques de la Chine.

    Introduction

    Mathieu Duchâtel, Directeur du programme Asie

    "Puisse la brise de l’ouverture apporter de la chaleur au monde" (让开放的春风温暖世界) ; "la détermination de la Chine à étendre son ouverture au monde est inébranlable" (中国将坚定不移扩大对外开放) : ce sont les mots de Xi Jinping, prononcés lors de deux discours distincts en novembre 2021. Pourtant, face aux restrictions inédites qui pèsent aujourd’hui sur les mouvements de personnes entre la Chine et le reste du monde - et que la politique chinoise du "Zéro Covid" n’explique que partiellement -, face à un pluralisme de plus en plus réprimé dans la société chinoise et face au tournant que prend son économie vers un inquiétant repli sur soi habillé du discours de l’autosuffisance, comment voir dans cet accent mis par la Chine sur l’approfondissement de son ouverture autre chose que de la propagande ?

    Ce numéro de fin d’année de China Trends examine l’environnement qu’offre la Chine aux investissements directs étrangers (IDE) à la lumière de cette question de la sincérité de la posture chinoise et de la réalité objective de ce discours de l’ouverture. La ligne officielle est sans ambiguïté : si la Chine a retrouvé son statut de première bénéficiaire des IDE, c’est grâce au grand succès de ses récentes réformes réglementaires. Pour le Quotidien du Peuple, la Chine fait figure de "terre promise" (应许之地) pour les capitaux étrangers grâce à la fermeté et au bon calendrier de la réponse du gouvernement chinois à la crise sanitaire et des mesures qu’il a prises pour y améliorer le climat des investissements. Dans la lignée de l’adoption par la Chine de sa nouvelle loi sur les investissements étrangers, entrée en vigueur en janvier 2020, le Comité central du Parti a méthodiquement émis des signaux censés attester de l’adhésion à la poursuite de l’ouverture chinoise aux IDE, ce particulièrement dans le secteur financier. Ainsi, de nouvelles mesures sur les plaintes déposées par des entreprises étrangères (外商投资企业投诉工作办法) ont été publiées en octobre 2020, et le catalogue industriel d’encouragement des IDE a été révisé deux mois plus tard, en décembre.

    Les sources analysées pour ce numéro ne contredisent pas fondamentalement cette posture officielle. Mais en lisant entre les lignes, on découvre des brèches dans l’argumentaire et un tableau plus nuancé de l’amélioration du climat réglementaire chinois - et des intentions politiques qui justifient ces réformes.

    En lisant entre les lignes, on découvre des brèches dans l’argumentaire et un tableau plus nuancé de l’amélioration du climat réglementaire chinois.

    Viviana Zhu montre que malgré le triomphalisme ambiant, et malgré le rythme impressionnant de réformes, les experts chinois sont bien conscients des fossés réglementaires qu’il convient de combler. Toute perspective historique souligne mécaniquement la réalité des efforts entrepris par la Chine pour construire un cadre réglementaire et pour son amélioration au fil du temps ; l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce s’est inévitablement accompagnée d’une entreprise intense de mise en conformité légale.

    Ces discours sont objectivement fondés mais la stratégie de communication qui les sous-tend, et qui repose sur des omissions judicieuses, laisse de côté des aspects importants et ne dit pas tout des restrictions - d’ordre réglementaire ou même cachées - qui contraignent encore les activités des entreprises étrangères opérant en Chine.

    François Godement place le récit de l’ouverture dans le contexte plus large des politiques macroéconomiques et industrielles chinoises. La Chine reste attractive du point de vue des entreprises étrangères, et c’est là un succès politique. Mais les analyses chinoises mettent aussi l’accent sur un autre aspect de la bonne politique de gestion : la capacité de l’État à mener des politiques de porte ouverte sans saper la chasse gardée des entreprises chinoises. En effet, vingt ans après l’entrée de la Chine à l’OMC, ceux qui critiquent l’ouverture du pays sont ceux qui continuent de façonner les débats publics dans le pays. Les sources analysées pour ce numéro prennent souvent position contre ces voix critiques. Une autre idée émerge du débat : il convient pour la Chine de continuer à courtiser les entreprises étrangères. Celles-ci n’ont pas à se plier aux trajectoires décidées par leurs gouvernements, ce qui offre à la Chine un espace politique lui permettant de contrer les tentatives étrangères de rechercher un découplage sélectif dans certains secteurs économiques.
     
    Philippe Aguignier s’intéresse au cas du secteur financier. Aujourd’hui, les parts de marché gagnées par les acteurs étrangers restent en dessous de 2 % dans le secteur bancaire et assurantiel. Les commentateurs chinois reconnaissent la contribution des institutions financières étrangères à la croissance du secteur financier chinois - et dans des domaines comme la finance verte ou des instruments de hedge fund complexes, les acteurs étrangers ont encore du savoir-faire à apporter à la Chine. Ces commentateurs ont tendance à expliquer le caractère limité des parts de marché des acteurs étrangers par les choix stratégiques faits par ces derniers, faisant valoir qu’ils ont sûrement manqué le coche dans le secteur immobilier par exemple, avant la tempête qui le secoue aujourd’hui. De plus, à leurs yeux, un ratio plus élevé de pénétration étrangère dans le secteur financier chinois n’est pas un objectif en soi - et c’est là une leçon de la crise asiatique de 1997-1998.

    Cette justification des limites auxquelles font face les entreprises étrangères en Chine et l’accent mis sur les progrès de l’environnement réglementaire ne résolvent néanmoins pas la question de la montée du risque politique, que les experts chinois choisissent confortablement d’ignorer - il s’agit bien sûr d’une thématique trop sensible pour être traitée dans une publication. Le renforcement du cadre réglementaire a ses mérites, mais il ne suffira pas à prémunir les entreprises contre le risque de devenir les victimes collatérales de jeux géopolitiques pour lesquels elles n’ont qu’une marge de manœuvre limitée.

    La trajectoire réglementaire de l'ouverture : posture et omissions

    L’ouverture de la Chine semble pour toujours associée au lancement par Deng Xiaoping des réformes économiques en 1978. Depuis, la notion n’a jamais cessé d’être sur le devant de la scène des débats politiques chinois, ce même lors des phases de fermeture ; entretemps, la Chine s’est employée à construire et à affiner son système juridique afin d’atteindre les objectifs stratégiques qu’elle s’est fixés et de tenir ses engagements internationaux. Aujourd’hui, malgré les discours relatifs à la fermeture de la Chine et au découplage, force est de constater que la croissance des flux de capitaux vers la Chine et celle du commerce international avec le pays sont restées robustes. Viviana Zhu, chargée d’études au sein du programme Asie de l’Institut Montaigne, décrit l’histoire de ces réformes juridiques qui ont accompagné les politiques d’ouverture chinoises et la manière dont ce récit de l’ouverture s’inscrit souvent dans une posture politique visant à justifier les directions aujourd’hui prises par Pékin. 

    La "porte ouverte" : une doctrine débattue mais défendue

    Quelles que soient les intentions américaines, ou celles d’autres pays, malgré les politiques de contrôle et de fermeture - pourtant réelles - adoptées par Pékin, la Chine n’a jamais semblé si intégrée à l’économie mondiale. Quelles sont les forces et les promesses propres au marché chinois qui attirent tant les investissements étrangers ? Quels facteurs incitent la Chine à rester ouverte ou à l’être plus encore ? Et comment certaines personnalités incontournables de l’establishment économique chinois vantent-elles les succès de l’ouverture de la Chine ? François Godement, notre conseiller pour l’Asie, examine certains des débats clés qui animent aujourd’hui la Chine quant aux limites de la doctrine de la "porte ouverte".

    Secteur financier : l'ouverture suffira-t-elle ?

    Depuis l’ère des réformes, le secteur financier chinois a fait l’objet de plusieurs cycles d’ouverture. 2001, année de l’adhésion de la Chine à l’OMC, a été un tournant, et une autre étape importante a été franchie en 2017. Malgré cela, les parts de marché gagnées par les acteurs étrangers restent faibles - entre 1 et 2 % dans le secteur bancaire et assurantiel. Les entreprises étrangères ont-elles laissé filer la fenêtre d’opportunité qui s’offrait à elles ? Philippe Aguignier, chercheur associé à notre programme Asie, s’intéresse aux trois principaux volets du secteur financier (les activités bancaires, la banque d’investissement et l’assurance) et apporte une perspective nuancée au récit construit en Chine.

    François Godement
    Viviana Zhu
    Mathieu Duchâtel
    Philippe Aguignier
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