Vers un été indien budgétaire ?

Alors que les vagues de chaleur ont semblé prolonger l’été, la présentation prochaine des textes financiers, fin septembre en Conseil des ministres, nous rappelle que la saison automnale est pourtant bien proche. Le 27 septembre prochain marquera en effet le lancement officiel du "sprint budgétaire", période intense pendant laquelle les projets de loi de finances (PLF) et projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) seront de nouveau soumis à l’examen du Parlement.

Mais avant d’ouvrir officiellement cette nouvelle période budgétaire, une session extraordinaire est prévue pour un nouvel examen du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (LPFP). Rejetée l’année dernière par l’Assemblée nationale, cette loi de programmation - qui n’est pas une loi de finances - n’avait pas été sauvée par l’un des multiples 49.3 utilisés à l’automne 2022. Cette année, les choses seront sans doute différentes : grâce à cette session extraordinaire de septembre, le gouvernement pourra recourir au 49.3 sans "griller" sa cartouche annuelle lors de la session ordinaire.

Pourquoi dédier une session extraordinaire courant septembre à cette loi de programmation budgétaire qui, comme les précédentes, ne sera sans doute pas respectée ? Tout d’abord car l’adoption d’une loi de programmation budgétaire est exigée par la Commission européenne dans le cadre du déblocage de la totalité des près de 40 Md€ alloués à la France dans le cadre du plan national de relance et de résilience (PNRR). Une dizaine de milliards d’euros doivent ainsi être débloqués en 2023 et huit milliards en 2024, en contrepartie de l’adoption d’une loi de programmation budgétaire digne de ce nom.

Cette loi de programmation - aussi nécessaire soit-elle pour le gouvernement - devrait de nouveau être confrontée à un rejet massif de la part des oppositions - LR, RN et NUPES en tête - comme ce fut le cas à l’automne dernier. Si les positions respectives des députés NUPES et RN se traduisent par une opposition presque systématique à la politique conduite par le gouvernement - et par extension aux textes budgétaires proposés - la défiance des Républicains à l’égard d’un tel projet de loi suscite quelques interrogations. Disciples de la rigueur budgétaire, l’absence de consensus sur la nécessité de l’adoption d’un tel texte peut paraître étonnante. Ces derniers soulignent pourtant le manque d’ambition de la trajectoire pluriannuelle présentée par l’exécutif, notamment en matière de réduction de la dépense publique qu’ils jugent insuffisamment rapide.

Si l’on se réfère aux plafonds de dépenses du PLF 2024 publiés en juillet dernier par Bercy, les dépenses publiques devraient être réduites de 4,8 Md€ en 2024 par rapport à l’année précédente. Cette baisse sera notamment le fruit de l’arrêt progressif de certaines mesures coûteuses en faveur du pouvoir d’achat des ménages - bouclier tarifaire - et de l’éternelle chasse aux dépenses fiscales.

Grand marronnier de la préparation budgétaire, l’identification des dépenses fiscales - dispositions législatives dérogatoires qui représentent ainsi une perte de recettes fiscales pour l’État - inutiles ou trop coûteuses, est un incontournable des projets de loi de finances. Représentant chaque année près de 90 Md€, le coût de ces niches fiscales est scruté de près par les gouvernements successifs en quête de pistes d’économies. Cette année, et après près de quatres tentatives avortées au cours des dernières années, la niche fiscale sur le gazole non routier (GNR) risque d’être définitivement supprimée pour certains secteurs : agriculture ou BTP pourraient ne plus en bénéficier. 

De même, les dépenses fiscales jugées trop "brunes" - comme c’est le cas de celle sur le GNR - font désormais l’objet d’une revue spécifique dans cette nouvelle dynamique du "budget vert", initiée en 2020. Brunes, vertes ou jaunes, ces niches fiscales qui touchent aussi bien les entreprises que les ménages, seront une fois encore au cœur des débats parlementaires.

Il est dommage que ces heures de discussion et d’examen à venir, en commission et en séance publique, à l’Assemblée nationale et au Sénat, ne se réduisent désormais plus qu’à des arbitrages techniques. Les intérêts catégoriels sont pesés, analysés et confrontés : qui des agriculteurs, des ménages les plus modestes, des travailleurs sociaux, des grandes entreprises du BTP, des retraités ou encore des restaurateurs réussiront, cette année, à conserver certaines des dérogations qui leur ont été accordées il y a des années voire des décennies ?

Si le consentement à l’impôt et une contribution commune pour l’entretien de la force publique sont nécessaires - Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen de 1789 - rien n’oblige l’État à reconduire éternellement de multiples dépenses qu’il aurait engagées les années précédentes. Sociales ou non. Légitimes ou non. Politiquement acceptables ou non.

En ce sens, l’instauration des "Printemps de l’évaluation" dès 2018 est louable et permet un dialogue budgétaire entre parlementaires, exécutif et administration publique sur les dépenses engagées l’année précédente. Toutefois, l’absence d’exhaustivité des dépenses évaluées, d’organisme indépendant et de méthodologie statistique, économique voire sociologique fiable, ne permet pas une revue efficace des dépenses. Sur le modèle des "sunset clauses" - clauses d’extinction - au Royaume-Uni, certaines nouvelles dépenses pourraient être bornées dans le temps et ainsi uniquement renouvelées si les évaluations sont concluantes.

Copyright Image : Bertrand Guay / AFP