Sommet de Vilnius : les États baltes au centre de la sécurité européenne ?

C’est à Vilnius, en Lituanie, que se tiendra le prochain sommet de l’OTAN, les 11 et 12 juillet 2023. D’ores et déjà, ses enjeux sont multiples et ils excèdent largement les questions locales : pour les 31 États parties au Traité de l’Atlantique Nord, il s’agira d’accueillir solennellement la République de Finlande dans leurs rangs, de rappeler leur soutien diplomatique et matériel à l’Ukraine au moment où se déroule la contre-offensive déclenchée en juin, de favoriser (ou non) l’adhésion de l’autre Grand neutre, le Royaume de Suède, d’offrir des perspectives aux pays qui souhaitent adhérer ou encore d’envisager la succession du Secrétaire général, Jens Stoltenberg.

Toutefois, le choix du lieu, la plus méridionale des trois capitales baltes, a une portée considérable sur le plan régional : il souligne le rôle-clé que les trois États baltes ont endossé et entendent jouer à l’avenir au sein de l’OTAN et de l’UE.

Quels sont les ressorts et les limites de ce paradoxe balte qui leur confère une influence considérable malgré une taille limitée ?

Les États baltes ne forment pas un bloc parfaitement homogène : ces trois nations ont de fortes identités nationales, des spécificités politiques et économiques ainsi que des différences marquées. Mais c’est leur sort historique (au sein de l’empire russe et de l’URSS) et leurs adhésions simultanées à l’UE et à l’OTAN en 2004 qui a réuni leurs postures stratégiques en Europe.

Ce rôle de lanceur d’alerte et d’avant-garde s’est manifesté dans de nombreuses dimensions : les responsables militaires baltes ont demandé et accueilli depuis 2016 la présence avancée de l’OTAN sous la forme de bataillons (puis brigades) multinationaux  en rotation (comme sur le flanc sud-est) ; des magistrats baltes constituent une bonne partie du groupe créé pour enquêter sur l’invasion russe de l’Ukraine sous la forme d’un Centre International pour la poursuite du crime d’agression ; et ils ont activement demandé des sanctions de l’Union européenne alors même que leurs économies étaient ouvertes sur la Russie pour certains secteurs et que leurs hommes d’affaire n’y étaient pas favorables.

Ceux qu’on a trop longtemps catalogués à Bruxelles comme des “nouveaux” États membres et à Washington comme "la nouvelle Europe" se sont affirmés à l’avant-garde de la scène stratégique européenne, notamment à l’occasion de la crise ukrainienne, depuis son commencement en 2014.

À des titres différents selon leurs identités, les États baltes ont une expérience historique qui les prédispose à alerter l’UE et l’OTAN sur les menaces russes. C’est ce qui leur confère une réelle influence dans le débat public européen et dans les décisions collectives de l’Union et de l’Alliance.

Anciennes conquêtes de l’empire russe, ces trois États sont d’anciennes Républiques socialistes soviétiques annexées par Staline à la faveur du Pacte germano-soviétique en 1939. Les frontières issues de la fin de l’URSS en 1991 les placent dans une situation de contact et donc de vulnérabilité directe avec avec le district militaire russe du nord-est. Les incursions physiques, aériennes, navales et territoriales se sont doublées d’attaques cyber notamment sur l’Estonie en 2008, qui ont donné une expérience directe de la “guerre hybride” ou des stratégies de déstabilisation militaires et non militaires. Vulnérabilité supplémentaire, deux des trois États baltes ont, parmi leurs nationaux, des minorités russophones importantes (25 % et 5 % respectivement en Lituanie et en Lettonie), exposées aux médias russes et aux discours de Moscou sur les dangers de discrimination que courent les russophones hors de Russie. Enfin, la Lituanie, qui accueillera le sommet de l’OTAN, est en contact direct avec l’exclave de Kaliningrad où la Russie dispose d’un outil militaire conséquent.

Cette influence et cette conscience se sont traduites dans les faits. Si les budgets de défense rappelés plus haut sont très réduits, en revanche l’effort de défense de ces pays est conséquent : rapporté au PIB, il est, en 2022, de 2,3 % pour l’Estonie et la Lituanie et de 2,1 % pour la Lettonie. Autrement dit, ils figurent parmi les "bons élèves" de l’Alliance, au-delà de la cible martelée par les États-Unis au nom du "partage du fardeau" au sein de l’Alliance. Chacun accueille également un centre d’excellence de l’OTAN : sur le cyberespace (Estonie), sur l’énergie (Lituanie) et sur les communications (Lettonie). Au sein même de l’UE, certains se sont joints à la France pour réaliser des opérations extérieures en Afrique, par exemple l’Estonie dans le cadre de la Task force  TAKUBA. Ce qui ne les a pas empêchés de critiquer les propos du Président français sur l’OTAN et sur l’autonomie stratégique de l’Europe lors du forum récurrent, organisé par les Alliés à Riga.

En tout état de cause, les Baltes ont été les avocats de l’effort de défense européen au sein de l’OTAN : "nous devons nous réarmer" selon les termes de Kaja Kallas.

La conscience géopolitique de l’Union européenne serait-elle balte ? Le sommet de l’OTAN à Vilnius ne fera-t-il que consacrer la "balticisation" de l’Union et de l’OTAN ?

Les limites de l’influence baltes sont réelles et relèvent à la fois de la conjoncture et de la longue durée. Le théâtre baltique lui-même est pour le moment épargné par les tensions extrêmes avec la Russie, sans doute en raison de la concentration des forces sur le territoire ukrainien. De plus, la Pologne revendique la place de leader otanien dans la zone. Et la priorité de l’Alliance dans la zone baltique est désormais à l’intégration de la Finlande.Plus largement, l’effet taille compte en la matière : aucun des trois États baltes ne dispose de ressources diplomatiques et militaires pour changer la donne en Ukraine et en Europe. Leur statut de "bon élève" et la fonction "conscience géopolitique" qu’ils occupent ne peuvent pas s’accompagner du rôle de protecteur des Européens et des Alliés. Structurellement, ces trois États membres sont dépendants de l’activation de l’article 4 pour assurer leur indépendance.

Enfin et surtout, le poids stratégique des Baltes en 2022-2023 est proportionnel à la radicalité de leur position sur la Russie. Leurs leaders politiques promeuvent une rupture avec la Russie sur tous les plans. Cela peut assurer une visibilité aux Baltes dans la zone mais également susciter une réaction chez les Européens qui, comme l’Allemagne et la France, souhaitent trouver une issue stable et internationalement garantie au conflit. Les Européens semblent prêts à endosser une déclaration d’inspiration balte à Vilnius. Mais adhérer à un agenda de rupture complète contredirait la stratégie des sanctions et du soutien à l’Ukraine.

La place de ces trois États dans la sécurité européenne ne doit susciter ni excès d’enthousiasme ni condescendance malvenue. Ils sont parvenus à alerter les Européens sur la stratégie russe et sur les besoins de l’Ukraine. Leur contribution au réveil stratégique du continent est réelle. Toutefois, une ligne d’adhésion rapide à l’Alliance et à l’Union peinera à rallier les 31 de l’OTAN et les 27 de l’UE. Le paradoxe balte n’est pas près d’être dissipé. Mais un agenda stratégique balte pour l’Europe n’est pas (encore) le mainstream européen.

Copyright Image : Lise Åserud / POOL / AFP

Une vue générale montre une réunion informelle des ministres des Affaires étrangères à Oslo, Norvège, le 1er juin 2023.