Où va l’Europe de la défense ? Trois questions à Maxime Lefebvre

La volonté d'une politique de sécurité et de défense commune, revient au c'ur de l'actualité notamment au regard des bouleversements géopolitiques auxquels nous assistons. Maxime Lefebvre, diplomate et ancien représentant permanent de la France auprès de l'OSCE[1], analyse pour l'Institut Montaigne, cette question devenue incontournable dans le débat autour de la construction européenne.

La Commission européenne a récemment proposé d’impliquer davantage l’Union européenne (UE) dans les questions de défense. Faut-il y voir une rupture historique ? Le contexte géopolitique actuel permet-il d'expliquer cette initiative de la Commission et des Etats membres ?

Le domaine de la défense a traditionnellement été écarté de la construction européenne. Voyez par exemple l’exclusion de la défense nationale de la compétence du Conseil de l’Europe en 1949 (c’est toujours le cas aujourd’hui), ou bien l’échec de la Communauté européenne de défense en 1954, repoussée à l’Assemblée nationale française par une coalition de gaullistes et de communistes. Aujourd’hui encore, les biens et équipements militaires sont exclus des règles du marché intérieur.
 
Pourtant, le projet d’une Europe de la défense a été relancé depuis la fin de la guerre froide. Tout d’abord dans le cadre de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), une organisation qui selon le traité de Maastricht (1992) aurait dû devenir le "bras armé" de l’Union européenne (UE). Puis directement au sein de l’UE qui s’est dotée à partir de 1998-1999 d’une politique de sécurité et de défense commune de plus en plus ambitieuse. L’Union a progressivement mis en place des outils institutionnels de gestion des crises (un état-major militaire, un comité militaire, un comité politique et de sécurité, une structure de planification, etc.) et mené à bien de nombreuses opérations militaires et civiles (on en compte une trentaine depuis 2003, dont une quinzaine toujours en cours).
 
Les nouvelles propositions de création d’un Fonds européen de la défense présentées par la Commission européenne constituent à la fois une rupture et une continuité. Une continuité parce que l’UE s’est saisie depuis longtemps des sujets de défense, en particulier sous l’impulsion de la France. Le Conseil européen a spécifiquement consacré une session aux questions de sécurité et de défense en décembre 2013, puis à nouveau en 2016 et 2017. Mais ces nouvelles propositions constituent aussi une rupture car jusqu’à présent les affaires de défense relevaient du domaine intergouvernemental : la Commission ne s’en mêlait pas et le budget européen ne pouvait financer que des activités civiles. Il a été petit à petit admis que cette frontière entre les questions de souveraineté qui relèvent traditionnellement de la négociation intergouvernementale et les affaires communautaires devait s’ouvrir.
 
Le système Galileo de positionnement satellitaire (comparable au système de GPS américain), lancé en 2003 et financé par la Commission européenne à des fins civiles pourrait par exemple être utilisé à des fins militaires. En 2009, une directive a été adoptée pour prévoir plus de concurrence dans les marchés publics en matière de défense et de sécurité en restreignant la clause d’exclusion du marché intérieur pour les biens militaires. A présent, il s’agit de puiser dans le budget européen pour des activités de recherche militaire, voire d'acquisition de capacités militaires, ce qui est absolument nouveau et révolutionnaire considérant l’approche traditionnelle de l’UE. Le contexte géopolitique actuel – notamment les tensions avec la Russie depuis la crise ukrainienne de 2014 et les tensions dans la relation transatlantique depuis l’élection de Donald Trump – explique en partie ces évolutions.
 
Il y a longtemps que les Etats-Unis (qui représentent 40 % des dépenses militaires mondiales) réclament aux Européens d’augmenter leur budget de défense. Cela avait commencé dès le début de la guerre froide (avec le réarmement de l’Allemagne dans l’OTAN, puisque la Communauté européenne de défense avait échoué) et avait inspiré le projet de "communauté atlantique à deux piliers" du Président Kennedy. En 2011, le Secrétaire américain à la défense Robert Gates avait prononcé un discours d’adieu enjoignant les Européens à faire plus pour leur défense, faute de quoi les Etats-Unis pourraient se désengager du partenariat transatlantique. En ce sens, la prise de distance de Donald Trump avec l’Alliance atlantique et son appel aux Européens à dépenser davantage ne sont pas nouveaux, d’autant qu’ils coïncident avec l’engagement pris par l’OTAN de porter à 2 % du PIB l’effort de défense de chacun des Etats alliés.
 
Ce qui est nouveau en revanche, c’est que la confiance entre les Etats membres, et entre la Commission et les Etats membres, s’est considérablement améliorée concernant ces questions. Il faut y voir une évolution positive. Le Brexit a également pour effet d’accélérer cette évolution, dans la mesure où le Royaume-Uni freinait l’intégration européenne dans le domaine de la défense (en privilégiant l’OTAN), et où l’axe franco-allemand pousse désormais l’intégration européenne (propositions Le Drian – von der Leyen en 2016, et perspectives ouvertes par les orientations pro-européennes d’Emmanuel Macron).
 
Comment l'échelon européen peut-il permettre d'améliorer les capacités de défense européennes ?
 
Il serait irréaliste de s’imaginer une armée européenne fonctionnant avec un approvisionnement unifié en chars, avions, navires de combat, etc. L’hypothèse la plus probable est que les armées européennes restent distinctes mais coopèrent davantage ensemble. Les priorités stratégiques, les programmes d’acquisition (qui s’appuient en France sur les Livres blancs sur la sécurité nationale et les lois pluriannuelles de programmation militaire), resteront fixés au niveau national.
 
Il existe cependant une vraie marge de manœuvre pour coopérer davantage au niveau européen. Avec 178 systèmes d’armes différents en Europe contre 30 aux Etats-Unis, non seulement les Européens dépensent ensemble moitié moins de ce que dépensent les Américains pour leur défense, mais surtout gaspillent leurs ressources et n’atteignant en définitive que 10 à 15 % des capacités militaires américaines. L’enjeu est donc majeur. Les Européens doivent mutualiser leurs capacités, mener davantage de recherches en commun, investir ensemble dans un nombre plus réduit de systèmes d’armes et abaisser le seuil de rentabilité en passant des commandes en commun. Tout cela peut être rendu compatible avec la maîtrise par chaque État de ses priorités opérationnelles dans les équipements à développer et du dimensionnement propre de son appareil militaire.
 
Pour qu’aucun Etat ne se sente lésé, il est nécessaire que la coopération européenne demeure essentiellement intergouvernementale et soit guidée par la volonté de faire des économies en partageant les coûts de recherche, de développement et de fabrication. Selon le Munich security report 2017, jusqu’à 30 % des dépenses de défense annuelles pourraient ainsi être économisées. Une telle collaboration permettrait en outre de renforcer l’acquisition de matériels européens – au lieu d’acheter des matériels américains – favorisant ainsi la croissance, l’emploi et la technologie en Europe, et encourageant une plus grande solidarité européenne dans l'approche des questions de sécurité.
 
A quoi servira précisément ce Fonds européen de la défense ? A terme, quel rôle peut-il jouer dans la défense du continent européen ?
 
Le Fonds européen de la défense proposé par la Commission européenne se décompose en deux volets : le financement de la recherche militaire et l’acquisition en commun de capacités. Sur le premier point, la Commission lance une phase expérimentale sur la période 2017-2019 (90 millions d’euros au total) puis propose de passer à un budget annuel de 500 millions, intégralement financé sur le budget européen qui consacre déjà plus de 10 milliards d’euros par an à la recherche européenne civile (programme Horizon 2020). Sur le second, le budget européen financerait une enveloppe commune pour le cofinancement de projets : 500 millions d’euros en 2019 et 2020 et un milliard au-delà. Selon la Commission, cela permettrait de lever un total de 5 milliards d’euros (par l’apport de contributions d’Etats membres contribuant aux projets communs), ce qui est l’objectif fixé initialement par la Commission dans son plan d’action de 2016.
 
Les propositions de la Commission sont prudentes : les enveloppes militaires qu’elle mobilise représentent 1 % du budget total de l’UE, alors que la défense représente près de 10 % du budget de l’Etat français. Au total, les financements sur des projets en coopération atteindraient 5,5 milliards, à peine 3 % du total des dépenses de défense des Etats membres de l'UE. La Commission est donc bien loin de "siphonner" les budgets de défense des Etats membres à travers son initiative. Il serait sans doute d’ailleurs important que l'argent européen s’ajoute aux budgets nationaux et ne s’y substituent pas (ce qui irait dans le sens d’un accroissement de l’effort de défense européen pour le porter à 2 % du PIB). Il faudrait aussi que les projets communs soient gérés à travers l'Agence européenne de défense, plus respectueuse de la méthode intergouvernementale que ne l’est la Commission européenne.
 
Les évolutions seront progressives, ce qui est légitime dans un domaine aussi sensible. Toutefois, si ces projets se réalisent, on peut en escompter des avantages bien concrets en termes de coopération, de mutualisation, d’économies d’échelle, et de retombées civiles. Il faudra être vigilant pour que cette coopération européenne en matière de défense s’accompagne d’une préférence européenne, et pour que la déclaration UE-OTAN de 2016 (prévoyant une coopération dans plusieurs domaines tels que la cybersécurité, la sécurité maritime et la défense en général) n’aboutisse pas à faire profiter l’industrie américaine de l'argent européen.

[1] Ses propos sont tenus à titre strictement personnel.

Pour aller plus loin :

Etat-d'urgence : que contient le projet de loi sécurité ? Trois questions à Kami Haeri

14 Juillet : les armées sous haute tension. Trois questions à Nicolas Baverez