La loi de programmation militaire 2024 - 2030, loi de réparation mais non de réarmement

La loi de programmation militaire 2024-2030 va entrer en application sans avoir réellement donné lieu à un débat et au terme d’une séquence politique dominée par une réforme des retraites contestée et des émeutes urbaines d’une exceptionnelle violence frappant la France. Elle intervient à un moment de rupture dans le système international, marqué par l’invasion de l’Ukraine par la Russie qui a ramené la guerre de haute intensité en Europe, par la montée de la confrontation globale entre les États-Unis et la Chine, par la libération d’une violence à laquelle les institutions doivent faire face en veillant au respect de règles mises en place pour la contrôler. Cette période voit également le retrait forcé de la France d’Afrique de l’Ouest, sous la pression croisée de l’arrivée au pouvoir de juntes, des mouvements djihadistes et de la Russie.

Le gouvernement effectue ainsi un arbitrage clair en faveur de la défense de la souveraineté et de l’influence de la France dans le monde, dans un contexte où les finances publiques sont soumises à des contraintes très fortes du fait de l’importance de la dette publique, qui dépasse 3.000 milliards d’euros, de l’inflation et de la montée des taux d’intérêt.

Malgré l’importance de la LPM pour la sécurité des Français et les finances de notre pays, le débat, en l’absence de Livre blanc, est resté confiné à un cercle de spécialistes et de professionnels. Or aujourd’hui plus que jamais, la défense n’est plus exclusivement militaire, mais retrouve une dimension éminemment nationale, comme le rappelle la résistance de l’Ukraine à l’agression russe. Il est donc essentiel que s’engage la discussion autour des menaces qui pèsent sur la sécurité de notre pays, de ses ambitions dans le domaine de la défense et des moyens qu’il entend lui consacrer. Force est alors de constater que la LPM, en dépit de l’effort financier qu’elle engage, reste une loi de réparation et non pas de transformation pour faire face au nouveau contexte stratégique. Ce choix de la France s’inscrit par ailleurs dans un contexte où ses alliés, comme ses partenaires européens, procèdent eux aussi à un ajustement de leurs efforts budgétaires pour tenir compte de la dangerosité des conflits nouveaux se présentant à eux, ce qui pourrait aboutir, à terme, à une nouvelle hiérarchie des puissances militaires en Europe.

La LPM poursuit et même amplifie l’effort de réparation de l’appareil de défense acté par la LPM 2019-2025, après le retournement intervenu en 2015 à la suite des attentats djihadistes. La prise de conscience que notre outil organisé autour d’un modèle d’armée échantillonnaire manque singulièrement de profondeur et de cohérence d’ensemble est, désormais, partagée. Le constat de l’insuffisance des munitions, des pièces de rechange, de l’entretien du matériel et des ressources humaines nécessaires s’est imposé et, avec lui, celui de l’incapacité de nos armées à répondre aux défis de la guerre de haute intensité. Jusqu’à présent, les armées françaises s’organisaient, pour ce qui est des forces conventionnelles, autour de modules expéditionnaires issus des trois armées, associés à un temps de mise en condition opérationnelle progressif et lent et selon des formats pour lesquels les notions de consommation de combat et d’attrition avaient été écartées de toute analyse programmatique. Ces temps sont révolus et la LPM en prend acte.

Dans ce cadre, la poursuite de la réparation initiée par la précédente LPM pour les compétences clés est clairement visible. Parmi les investissements majeurs, on mentionnera le Système de Combat Aérien du Futur (SCAF), un choix industriel européen dans le domaine des drones Moyenne Altitude Longue Endurance (MALE) ou le maintien des compétences pour le développement d’hélicoptères de combat - à travers la modernisation du système d’armes du Tigre et le lancement du programme Guépard, dont les 20 premiers appareils seront livrés au cours de la période.

Le choix du gouvernement de fixer des priorités financées au moyen de "patchs", démontre la volonté politique de transformer les Armées, en tenant compte des retours d’expérience de la guerre en Ukraine concernant notamment les drones de toutes armes, ou les munitions. Par ailleurs, d’importants retards ont été mis en évidence dans le domaine de la défense surface-air ou anti-aérienne. Les nouveaux paradigmes dans la maîtrise du ciel démontrent une moindre importance dans ce qui relève du "haut vers le bas" (dont l’aviation pilotée de chasse, d'assaut et de reconnaissance) en faveur de la défense "bas vers le haut", qui inclut la défense aérienne dense et multicouche et les drones discrets en très basse altitude.

Si l’objectif de  réparation des forces sera en grande partie atteint au terme de cette LPM 2024-2030, d’importantes lacunes capacitaires n’en subsisteront pas moins. D’abord sur l’aviation de combat, puisque les Rafale qui seront livrés à la Croatie seront prélevés sur la flotte de l’armée de l’Air & de l’Espace, et ne seront compensés qu’après 2030, ce qui entraîne une baisse du format de l’aviation de chasse. Le domaine du transport tactique est aussi touché, puisque la France disposera en 2030 de 35 Airbus A400M, soit une nette baisse par rapport à la cible de 50 appareils initialement prévue, et ceci, malgré le déficit de capacité de transport stratégique en l’absence de production suffisante et à la suite de la perte de l’accès à une grande partie de la flotte d’Antonov lors du conflit en Ukraine. Malgré l’effort de priorisation, le retard de la France dans les domaines des drones ou de la défense anti-aérienne ne pourra être rattrapé au terme de cette LPM.

Au-delà de la guerre en Ukraine, la menace terroriste persiste et la posture de la France à l’égard de l’Afrique reste floue. Les enseignements découlant des combats en Ukraine mais aussi des retours d’expérience des opérations françaises au Sahel et au Levant depuis dix ans ont été négligés. Dans le domaine capacitaire, ceci est particulièrement vrai pour les hélicoptères, le transport stratégique et le renseignement intégré, malgré les efforts de réparation. Dans le domaine de l’influence, la guerre informationnelle et cognitive n’est pas assez prise en compte alors qu’elle constitue un levier puissant pour les États qui la pratiquent et que la France est vulnérable à ses effets.

La LPM est lourdement contrainte par la situation des finances publiques françaises, malgré sa logique de programmation dans le temps long. Elle est fragilisée par un certain nombre d’impasses sur le financement des matériels transférés à l’Ukraine, des opérations extérieures, des réservistes, voire du projet de service universel. Le respect de la trajectoire de la LPM en cours doit être reconnu et salué. Mais il ne vaut pas engagement pour l’avenir. La trajectoire financière retenue à l’origine par le gouvernement prévoyait un effort graduel, puis une très forte accélération à partir de 2027. Cette trajectoire a été corrigée et lissée par le Sénat puis la Commission mixte paritaire des deux assemblées, qui ont rééquilibré l’effort de 2024 à 2030. S’il faudra veiller au périmètre des dépenses, notamment celles en gestion annuelle, qui sont hors Loi de Programmation (et qui seraient financées en interministériel), le montant des crédits supplémentaires devant être investis avant 2027 s’élève à 2,3 milliards d’euros. Il permettra notamment de revoir à la hausse certaines cibles capacitaires et de conforter les ressources humaines, qu’il s’agisse du recrutement de nouvelles compétences ou du relèvement des normes d’entraînement. Il reste que l’effort financier principal est situé sur la fin de période.

Un autre biais découle des perspectives d’inflation, délibérément optimistes, qui limitent son impact à 30 Mds€ sur les sept prochaines années. La révision des sous-jacents macro-économiques par le ministère de l’Économie et des Finances aboutit à une estimation plus réaliste, qui revient à annihiler deux années de la programmation. Le retour durable à un niveau d’inflation, mesuré par l’indice des prix à la consommation, de l’ordre de 4 à 5 % par an, porte à 380 milliards d’euros la simple reconduction de l’actuelle LPM. S’y ajoute l’inévitable hausse du prix des équipements en raison de la hausse du coût des matières premières, des composants et des salaires. Ceci relativise fortement le niveau de l’investissement programmé pour assurer la sécurité de la France.

Enfin, le modèle économique de notre outil de défense dépend de manière vitale des exportations pour obtenir des économies d’échelles non financées par l’État. La France demeure le seul grand producteur d’armement qui finance grâce aux marges réalisées à l’exportation les équipements de ses armées. Or la concurrence ne cesse de s’intensifier sur ce marché.

La LPM, en l’état, ne vise donc pas à préparer l’outil de défense de la France à un engagement majeur dans une guerre de haute intensité. Elle repose sur le principe que la dissuasion nucléaire interdit toute attaque sur les intérêts vitaux de la nation, ce qui justifie de faire le pari d’un volume de forces et d’équipements conventionnels réduits. Ainsi, malgré les efforts initiés par la LPM 2019-2025, la réparation des soutiens, essentiels pour la projection des armées, reste très insuffisante pour faire face à un engagement majeur. C’est notamment le cas dans le service de santé des armées, le stockage de munitions et des pièces de rechange, et le maintien en condition opérationnelle des équipements. En conséquence, il serait difficile à la France d’endosser la responsabilité de nation-cadre dans un engagement conventionnel de haute intensité de l’OTAN sur le front Est de l’Europe. De même, à ce niveau d’investissement capacitaire, un hypothétique scénario d’engagement français dans une coalition américaine pour une confrontation dans l’Indopacifique ne pourrait consister qu’en une contribution très limitée.

Dès lors, les entreprises françaises sont mal positionnées pour répondre aux besoins de nos partenaires européens qui font le choix d’un réinvestissement massif dans leur défense, à l’exemple de l’Allemagne ou de la Pologne, et qui se tournent de ce fait vers les États-Unis, Israël et la Corée du sud pour leurs commandes. Le passage à une économie de guerre signifierait une véritable politique de réarmement associée à la promotion de l’esprit de défense au sein de la société, de l'école aux administrations en passant par l’industrie ou les milieux intellectuels et académiques.

Le dilemme entre la masse et la quantité contre la technologiea été éludé. En réalité, la LPM fait le choix implicite de la technologie, faute de disposer des moyens financiers pour assumer un réarmement en masse. Or les impasses sont là encore bien présentes. L’écart est grand entre l'enveloppe de 10 milliards d’euros sur sept ans prévue pour l’innovation, et l’étendue des domaines censés être couverts : armes à énergie dirigée, hyper-vélocité, intelligence artificielle, calcul quantique, renseignement, dissuasion etc. Dans le seul domaine des technologies quantiques, auxquelles la France a alloué 1,05 milliards d’euros sur 5 ans en 2021, les États-Unis prévoient d’investir 52 milliards de dollars de fonds publics que viendront compléter les investissements du secteur privé à hauteur de plusieurs dizaines de milliards. Outre-Rhin, Berlin considère nécessaire de rattraper le retard pris par rapport aux États-Unis et à la Chine et alloue 3 milliards d’euros au seul domaine quantique. Si la LPM peut permettre d’orienter par sa nature programmatique les innovations du secteur privé, son effet de levier reste insuffisant pour maintenir la France au meilleur niveau mondial dans une période de course aux armements.

Au-delà des enjeux programmatiques et contrairement à la loi de programmation 2019-2025, le projet de loi proposé par le gouvernement, centré sur la dissuasion nucléaire, entre en contradiction avec la volonté de créer un pilier européen de défense au sein de l’OTAN. La modernisation de la dissuasion est indispensable, ce qui conduit à lui consacrer a minima  12 % des investissements. Mais le refus délibéré de tirer les enseignements de la guerre d’Ukraine et les lacunes assumées dans les domaines des chars, des frégates, des avions, des hélicoptères ou du transport stratégique ne peuvent manquer de susciter des interrogations chez nos partenaires européens.

Le levier des partenariats européens n’est apparu dans la LPM qu’après l’ajout des parlementaires. Une approche européenne des capacités et du financement de certains équipements serait pourtant un moyen de servir les objectifs capacitaires avec plus de réalisme économique, en partageant le fardeau de manière coordonnée et complémentaire, tout en participant à la construction d’une industrie européenne de la défense.

Dans un marché fortement concurrencé par l’offre américaine et compte tenu notamment des tensions industrielles franco-allemandes, cette absence de réflexion présente le risque de fragiliser la Base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne et de perturber la conduite des programmes majeurs initiés par la LPM 2019-2025, notamment le futur système de combat aérien (SCAF), l’Eurodrone Moyenne altitude longue endurance (MALE), ou d’autres programmes. L’avenir de trois programmes mérite ainsi une attention particulière : le projet de Corvette européenne de patrouille, le futur système de surveillance et de contrôle de l'Alliance (AFSC) et le cargo tactique médian.

Enfin, la méthode retenue pour l’élaboration de la LPM ne peut manquer d’interroger. Le bouleversement de l’environnement stratégique comme l’importance de la mobilisation de la nation justifiaient pleinement le recours à un Livre blanc. La revue nationale stratégique a été précipitée et reste inaboutie dans un environnement stratégique qui s’est depuis dégradé encore plus. Par ailleurs, le débat parlementaire a été réduit au minimum ne permettant d’éclairer les Français ni sur la réalité des menaces qui pèse sur le pays, émanant notamment de la Russie, de la Chine, de la Turquie ou des progrès du djihadisme sur le continent africain, ni sur les choix possibles pour l’évolution du modèle de nos armées, ni sur l’effort financier à consentir pour assurer la sécurité de la France. Dès lors, il est impossible de ranimer auprès des citoyens l’esprit de défense dont les crises récentes - de la pandémie de Covid à la guerre d’Ukraine en passant par les crises énergétique ou alimentaire - ont montré qu’il détermine la capacité de résilience de la nation.

Au total, la LPM, tout en mobilisant des sommes sans équivalent depuis la fin de la guerre froide, demeure largement en apesanteur. Elle reste en attente d’un débat stratégique documenté sur la transformation de notre environnement de sécurité. En l’absence d’un tel débat, il paraît difficile de redéfinir la doctrine de défense de la France, alors même qu’un tel exercice est nécessaire au réalignement de nos ambitions stratégiques, de la coopération avec nos alliés et nos partenaires européens, de la modernisation de notre base industrielle, de la mobilisation des citoyens et des moyens financiers alloués par la nation à sa sécurité.

L'Institut Montaigne remercie l'ensemble des personnes ayant contribué à ce travail.

Général Olivier de Bavinchove, Vice-Président Exécutif, Rivolier ;
Mathieu Duchâtel, Directeur des études internationales, Institut Montaigne ;
Général Guy Girier, Conseiller défense auprès du directeur exécutif d’Airbus ;
Amiral Édouard Guillaud, ancien chef d’État-major des Armées ;
Jonathan Guiffard, Senior Fellow, Institut Montaigne ;
Bruno Tertrais, Expert Associé, Institut Montaigne.

Les opinions exprimées dans cet article n’engagent pas les institutions des personnes citées

Copyright Image : Zakaria ABDELKAFI / AFP

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