Jusqu’où l’Europe de la défense pourra-t-elle être relancée ?

Un contexte favorable

La relance de l’Europe de la défense depuis quelques années s’inscrit dans une approche qui est d’abord capacitaire. Alors que la crise mondiale de 2008-2009 a laissé des Etats appauvris et surendettés, la baisse des budgets de la défense a rendu de plus en plus nécessaire la mutualisation et le partage des moyens. Déjà en 2010, les Etats de l’Union européenne (UE) envisageaient de renforcer la mutualisation au sein de l’Agence européenne de défense (initiative dite de Gand, proposée par l’Allemagne et la Suède). A l’époque, la France privilégiait alors la coopération intergouvernementale franco-britannique (signature des traités de Lancaster House en novembre 2010) mais, en pleine opération de l’OTAN en Libye en 2011, soutenait avec les autres grands partenaires de l’UE (Allemagne, Italie, Espagne, Pologne) le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) par la création d’un quartier général opérationnel européen.
 
Le désintérêt de l’Amérique pour la relation transatlantique est un autre facteur important. Il s’est manifesté à l’époque de Barack Obama, désireux d’opérer un "pivot vers l’Asie". Le conflit en Ukraine et les tensions avec la Russie ont obligé l’administration Obama à réinvestir l’OTAN, mais cela a dû s’accompagner d’un engagement des Européens à augmenter leur effort de défense, pour le porter à terme à 2 % de leur PIB. Donald Trump représente à cet égard une continuité plus qu’une rupture : il veut faire davantage contribuer les alliés à leur propre défense. C’est d’ailleurs un enjeu du sommet de l’OTAN à Bruxelles des 11 et 12 juillet 2018. Les Européens ont de plus en plus conscience, et c’est notable dans l’évolution du discours allemand, qu’il leur faut prendre leur destin en main. L’inscription de l’ambition d’une "autonomie stratégique" dans la stratégie globale de l’UE en 2016, à l’initiative de la France, est une avancée importante, même si elle reste largement à concrétiser.
 
Enfin, le Brexit décidé par les électeurs britanniques en juin 2016 est un facteur plus ambigu. Le Royaume-Uni avait certes contribué à relancer la politique de défense européenne avec la France lors du sommet de Saint-Malo en 1998. Mais il bloquait la création d’un quartier général européen (pour ne pas dupliquer la structure de commandement de l’OTAN) et participait peu aux opérations. Son départ, loin de freiner l’Europe de la défense, peut au contraire la favoriser. L’Union européenne a d’ailleurs mis le thème de "l’Europe qui protège" et la sécurité intérieure comme extérieure au cœur de sa relance (agenda de Bratislava, septembre 2016). Reste que l’Union européenne perd un acteur européen important en termes de capacités militaires, notamment pour des opérations d’ "entrée en premier" (opérations de combat), et qu’il faut réfléchir à la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni pour que celui-ci puisse aussi coopérer avec celle-là dans les missions de sécurité.

Des avancées surtout sur le plan capacitaire

Sur le plan capacitaire, les progrès ont été rapides et novateurs. Michel Barnier, commissaire européen au marché intérieur jusqu’en 2014, puis conseiller pour la défense du Président de la Commission Jean-Claude Juncker, avant de se voir confier la négociation du Brexit, a joué un rôle essentiel. La France a encouragé la Commission européenne, à partir de 2012, à s’investir dans la relance de l’Europe de la défense alors qu’elle en était jusqu’à présent restée à l’écart. Cela est notamment passé par une communication en 2013 visant à renforcer l’industrie européenne de défense. Puis par un plan d’action européen pour la défense en 2016, par lequel la Commission a lancé sur fonds européens une "action préparatoire" pour financer la recherche militaire, ainsi qu’un programme précurseur de développement de capacités militaires (au total presque 600 millions d’euros jusqu’en 2020). Cela a débouché sur les propositions presque révolutionnaires visant à allouer quasiment 20 milliards d’euros à la défense dans le prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027) :

• 5 milliards d’euros pour la recherche militaire ;
• 8 milliards d’euros pour le développement de capacités ;
• 6,5 milliards d’euros pour la mobilité militaire – sans compter des possibilités nouvelles de financement des opérations militaires de l’UE à travers la "facilité européenne de paix" qui succèdera à la "facilité de paix" pour l’Afrique.

Si ces propositions étaient mises en œuvre, pratiquement 10 % du total des dépenses militaires des pays de l’UE seraient gérées au niveau communautaire. Ce fonds européen de défense permettrait de développer des projets en commun, de mutualiser davantage les moyens, de créer un effet de levier pour accroître l’efficience des dépenses militaires dans l’UE alors qu’elles sont actuellement saupoudrées dans une multitude de programmes d’abord nationaux. Le programme Galileo, lancé en 1999 et bientôt pleinement opérationnel, est un bel exemple de ce que peut produire la mutualisation des moyens en Europe : ce programme brisera le monopole du système américain GPS et pourra avoir des applications militaires. De tels gains d’efficacité pourraient être obtenus à travers un avion de combat commun, un char d’assaut commun, etc. Mais cela supposera de bien articuler les programmes qui seront développés à travers ce Fonds de défense et les programmations militaires nationales.
 
C’est dans ce contexte, essentiellement capacitaire, qu’a été lancée la "coopération structurée permanente" (CSP) prévue par les traités européens depuis les années 2000. Contrairement à l’ambition initiale qui voulait en faire une sorte de "Schengen de la défense" entre des États plus volontaires et plus capables dans ce domaine, la CSP adoptée à la fin 2017 a finalement dérivé vers un projet très inclusif (25 Etats membres, seuls Malte et le Danemark s’en tenant à l’écart) et surtout capacitaire. La CSP constitue l’ossature d’un pilier essentiellement intergouvernemental de l’Europe de la défense, qui aura vocation à s’articuler avec les moyens communautaires du Fonds européen de défense. Elle catalysera des projets capacitaires : une liste de 17 projets existe déjà.
 
Contrairement à beaucoup de ses partenaires européens - y compris l’Allemagne -, la France est ambitieuse non seulement sur les capacités, mais aussi sur les opérations. Aujourd’hui, l’UE compte une quinzaine d’opérations de la politique de sécurité et de défense commune, mais la plupart sont des opérations civiles ou civilo-militaires, et trois seulement sont vraiment militaires : l’opération de maintien de la paix en Bosnie et les deux opérations navales au large de la Somalie (contre la piraterie) et de la Libye (contre les trafics d’armes et de migrants). C’est pour que la relance de la PSDC ne soit pas seulement capacitaire que la France a proposé (c’était dans le discours de La Sorbonne du président de la République en septembre) une "initiative européenne d’intervention" (IEI). Cette IEI a été signée par neuf pays en juin 2018 (Belgique, Danemark, Estonie, France, Allemagne, Pays-Bas, Portugal, Espagne, Royaume-Uni) auxquels il manque encore l’Italie et la Pologne comme acteurs majeurs. Ce n’est pas une force d’intervention, mais une plateforme de coopération opérationnelle dans plusieurs domaines (anticipation stratégique, scenarii d’emploi, soutien aux opérations, doctrine et retour d’expérience) qui a pour objectif de forger une culture stratégique commune et d’établir un pont avec des pays non impliqués dans la PSDC, comme le Danemark et le Royaume-Uni, par ailleurs membres de l’OTAN. Or le Royaume-Uni demeure aujourd’hui pour la France le partenaire naturel pour mener des interventions militaires ambitieuses, que l’UE en tant que telle n’a jamais pu ou jamais voulu mener (les opérations de combat dans les Balkans, en Afghanistan ou en Libye ont toutes été assurées dans le cadre de l’OTAN).
 
L’Europe de la défense a donc connu des avancées importantes dans les dernières années, mais son histoire reste encore à écrire. Entre l’OTAN qui reste le fondement de la défense collective de l’Europe, comme le reconnaissent les traités européens, et le développement d’une armature capacitaire européenne autonome autour des nouvelles initiatives de la Commission, le rôle de l’UE comme producteur de sécurité est sans doute appelé à s’accroître, mais le chemin reste ardu.