Formation des hauts fonctionnaires, que font nos voisins ?

Depuis plusieurs semaines dans le débat public, la question de la suppression de l’école nationale d’administration (ENA) est de plus en plus présente. Paradoxal, pour une école qui ne forme qu’une quarantaine de jeunes femmes et hommes aux métiers de la haute administration publique chaque année. Symbole de la particularité de l’administration française, “l’école du pouvoir” qui forme les élites gouvernantes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale pourrait sembler être unique en son genre, du fait de la singularité du recrutement de la haute administration hexagonale. Pourtant, qu’elles soient calquées sur le modèle de l’ENA (avec, parfois, le même nom) ou qu’elles suivent un modèle proche de formation des futures élites administratives, d’autres écoles de la haute administration existent en Europe, dans le monde francophone, et dans le monde. Deuxième paradoxe donc : l’école que certains dénoncent comme la base d’un problème de renouvellement des élites de la Nation n’est pas unique en son genre, et séduit même d’autres pays.

Pour mieux comprendre les besoins et attentes des administrations et leurs corps, pourquoi ne pas étudier comment se forment les plus hauts fonctionnaires ailleurs dans le monde ? A cet égard, l’Espagne, l’Italie, les Etats-Unis, la Corée du Sud et l’Allemagne présentent des institutions dont la compréhension peut être intéressante.

Les États-Unis

bien que la formation des plus hauts dirigeants publics et privés ne soit pas aussi concentrée qu’on pourrait le penser (une étude de 2017 sur près de 4 000 cadres de direction de 15 secteurs dont le secteur public conclut que seuls 10 % sont issus d’une université de la Ivy League), la plupart des plus hauts fonctionnaires passent par la Ivy League. D’ailleurs, une école se distingue dans ce type de formation, et jouit d’un rayonnement mondial (avec près de la moitié d’étrangers), y compris en France : la Kennedy School of Government de l’université de Harvard, fondée en 1936. Parmi les anciens étudiants des bancs de la "HKS", figurent d’ailleurs des femmes et hommes célèbres de la vie politique française actuelle : Brune Poirson, Delphine O, Guillaume Liegey, Astrid Panosyan, ou encore Amélie de Montchalin. Depuis 1970, ses bancs ont formé 17 chefs d’Etat du monde entier. Quant aux programmes proposés aux plus de 1 000 étudiants chaque année, les masters sont principalement effectués après une expérience professionnelle, avec une très faible proportion d’étudiants non-professionnels. Le tout pour une dotation annuelle de… 1,2 milliards de dollars en 2017 ! Avec un budget annuel - déficitaire - de 40 millions d’euros, des promotions d’étudiants largement inférieures et majoritairement recrutées directement à l’issue des études supérieures, notre institution nationale semble loin de lui être comparable.

L'Italie

La Scuola Nazionale dell'Amministrazione - SNA IT, ancienne Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, fondée en 1957, remplit les fonctions de sélection et de formation des hauts fonctionnaires de l’administration italienne. Elle est partiellement délocalisée, entre Rome et Caserte. Calquée sur le modèle français de l’ENA, sous l’autorité de la présidence du Conseil des ministres, la SNA en suit le modèle de fonctionnement et de sélection, sur concours, avec un niveau très élevé de sélectivité. En 2012, sur 10 000 inscrits initiaux (4 000 étudiants se sont finalement présentés), seuls 26 ont été sélectionnés et formés. Sur ces 26 étudiants formés - pour un budget de 21 millions d’euros -, seuls neuf ont obtenu un poste à la sortie. En septembre 2018, le dernier appel à candidature pour le concours ouvrait plus de 140 places.

L'Espagne

L’Instituto Nacional de Administración Pública, ou INAP, est né en 1987 de la fusion de deux écoles : l’Instituto de Estudios de Administración Local (1940), et le Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (1958). Le recrutement, à travers des concours centralisés et des commissions de sélection spécifiques aux hauts fonctionnaires (corps des "Administrateurs") est l’une des tâches principales de l’INAP, rattaché au Ministère de la Politique Territoriale et de la Fonction Publique. Comme dans le cas français, l’INAP dispose en outre d’une dimension internationale de recherche, de publication et de formation des fonctionnaires. Il dispose également de deux campus, l’un au centre de Madrid, et l’autre à l’Est de la ville (Alcalá de Henares). Cependant, le nombre de fonctionnaires formés est bien plus important que dans le cas de l’ENA, avec plus de 68 000 étudiants passés par l’Institut en 2017. Plus qu’un centre de formation initiale des hauts fonctionnaires, l’INAP forme donc une assiette plus large de fonctionnaires de l’Etat fédéral.

La Corée du Sud

Elle dispose du National Human Resources Development Institute (NHI), qui relève du Ministère de la Gestion du Personnel de la République de Corée. Celui-ci assure trois fonctions de base : former des fonctionnaires de l’administration centrale de haut niveau ; être un centre de soutien pour d'autres instituts de formation du secteur public et privé du pays ; nouer des liens internationaux avec d’autres institutions reconnues à travers des échanges notamment. Sa visée générale est d’ouvrir la voie à "une nouvelle ère" de la République de Corée à travers la formation de ses hauts fonctionnaires. Créé en 1949, le National Official's Training Institute (NOTI) était basé au centre de Séoul, devenu le Central Official’s Training Institute en 1961 puis NHI en 2016, a plusieurs fois été délocalisé, pour être finalement basé à Jincheon, à une heure au Sud de la capitale. Mais la NHI est davantage tournée vers une formation incrémentale : la formation des plus hauts cadres se fait sur la base des cadres hiérarchiquement inférieurs (l’équivalent, à l’ENA, du concours interne). En effet, le "Senior Executive Program", destiné aux plus hautes fonctions, s’adresse à une soixantaine de directeurs généraux d’agences gouvernementales centrales et provinciales et aux cadres supérieurs des institutions publiques.

L'Allemagne

Enfin, pas d’école centrale de formation des hauts fonctionnaires, ni de concours centralisé. Chaque ministère organise un examen très sélectif au niveau régional et fédéral. Mais cela évolue et l’Allemagne s’inspire de plus en plus de la France avec des établissement formant aux sciences administratives, ainsi que la Hertie School of Governance (2003). Celle-ci offre un cursus varié ne se limitant plus qu’au droit, discipline traditionnelle la plus ancrée chez les hauts fonctionnaires, mais intègre désormais des relations internationales et de la science politique. Par ailleurs, la moyenne d'âge d'entrée dans les postes de la haute fonction publique se situe entre 27 et 29 ans, et les fonctionnaires ne peuvent être titularisés avant d'avoir atteint l'âge de 27 ans.

Au-delà de ces considérations particulières, le modèle français de formation des hauts fonctionnaires a des semblables en Europe et dans le monde, et a inspiré d’autres pays. Plusieurs pays ont déjà copié le modèle français d’école d’administration supérieure (ENA au Sénégal, ENSA au Maroc, Scuola Nazionale dell'Amministrazione (SNA) en Italie). Enfin, dans de nombreux pays de culture francophone, des écoles nationales d’administration du même nom existent, et sont d’inspiration directe du modèle français (Liban, Maroc, Tunisie, Algérie, Côte d’Ivoire notamment).

Rédigé par Waël ABDALLAH pour L'Institut Montaigne.

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