Conseil européen : beaucoup de politique et peu de précision

Le Conseil des 28 et 29 juin devait être la "mère de tous les sommets". A l’ordre du jour, des questions aussi nombreuses que conflictuelles pour les vingt-huit États membres : migrations, budget européen, défense et sécurité, Brexit ou zone euro.
 
L’arrivée au pouvoir en Italie d’un gouvernement de coalition entre le Mouvement 5 étoiles et la Ligue, la crise politique allemande et le risque d’une scission entre la CDU et la CSU, ont finalement obligé les Etats membres à rechercher en urgence des solutions à la question migratoire, laissant de côté la discussion sur la zone euro, tant attendue par la France.
 
Il aura fallu attendre 4h35 vendredi matin pour que les chefs d’Etat et de gouvernement parviennent à un accord. Signe – sans doute – que celui-ci ne répond pas complètement aux attentes de chacun, pour la première fois depuis l’élection d’Emmanuel Macron, le président de la République et la chancelière ont décidé de ne pas organiser de conférence de presse conjointe à l’issue du sommet.
 
Haut en dramaturgie, mais pauvre en décisions concrètes, ce Conseil européen est-il le symptôme d’une Union européenne (UE) incapable de surmonter ses divisions ? Ou plutôt celui d’un nouveau paysage politique européen, dominé par les partis et les gouvernements les plus opposés à l’immigration ?
 
On peut – semble-t-il – tirer trois enseignements de ce nouvel épisode européen.

Les questions migratoires n’ont pas fini de diviser les Européens 

Ce ne fut sans doute pas un Conseil comme les autres pour Angela Merkel. Une dizaine de jours auparavant, Horst Seehofer, ministre de l’Intérieur du gouvernement allemand, annonçait vouloir fermer les frontières du pays aux demandeurs d’asile déjà enregistrés dans un autre État membre de l’UE, si la chancelière ne parvenait pas à obtenir un accord sur les migrations avec ses partenaires européens à la fin du mois. Pour répondre à cet ultimatum, Berlin avait organisé un mini-sommet européen exceptionnel quelques jours avant le Conseil, avec pour but de rapprocher les points de vue.
 
Parmi les principales solutions envisagées par le Conseil du 28 juin, l’accord évoque la possible création de "plateformes régionales de débarquement, en coopération étroite avec les pays tiers concernés ainsi que le HCR et l’OIM". Les pays du Maghreb occidental, le Maroc, l’Algérie et la Tunisie, ont d’ores et déjà annoncé qu’ils ne souhaitaient pas accueillir de tels centres. Poussée par l’Italie, cette solution a pour but de limiter les arrivées sur le territoire de l’UE.
 
Concernant les mouvements secondaires, c’est-à-dire les déplacements de migrants sur le territoire européen, le texte évoque des "centres contrôlés établis dans des États membres, uniquement sur une base volontaire". Pour l’heure, aucun pays n’a émis le souhait d’accueillir de tels centres, et Emmanuel Macron a indiqué que la France n’était pas volontaire. Signe que la proposition du Conseil manque encore de précision, Nathalie Loiseau, Ministre auprès du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, chargée des Affaires européennes, déclarait à l’issue du Conseil qu’il "(…) ne s’agira pas de centres fermés, mais de centres d’où les migrants ne pourront pas sortir".
 
Enfin, le Conseil a décidé de reporter à plus tard l’épineuse question de la réforme du règlement de Dublin. Celui-ci prévoit notamment qu’incombe au pays de "première entrée", c’est-à-dire l’État membre dans lequel est arrivé le demandeur d’asile, la charge de procéder à l’examen de cette demande, laissant ainsi les pays situés aux frontières extérieures de l’UE – et notamment l’Italie – dans une situation de surcharge par rapport aux autres États membres. Le texte de l’accord évoque une réforme du règlement devant se faire sur la base "d’un équilibre entre responsabilité et solidarité", sans que l’on sache comment ce principe pourra être compatible avec les positions de pays comme la Hongrie et la Pologne, farouchement opposés à tout mécanisme de répartition des demandeurs d’asile au sein de l’UE.

La méthode offensive du nouveau gouvernement italien semble fonctionner

Profitant du fait que la chancelière avait absolument besoin d’un accord pour répondre à l’ultimatum de son ministre de l’Intérieur, le président du Conseil italien,Giuseppe Conte - pour qui il s’agissait du premier Conseil européen - a indiqué dès le début de la réunion qu’il refuserait de signer l’accord final, faute d’une solution à la question des migrations. Confrontée depuis plusieurs années aux débarquements d’un grand nombre de migrants en provenance des côtes libyennes, l’Italie reproche à ses partenaires européens leur défaut de solidarité et souhaite ne pas avoir à supporter seule la gestion des demandeurs d’asile arrivés sur son territoire.
 
Ainsi, le premier paragraphe de l’accord indique que, s’agissant de la "politique migratoire européenne" : "Il s'agit d'un défi non seulement pour un seul État membre, mais aussi pour l'Europe dans son ensemble". Bien qu’uniquement rhétorique, ce passage rappelle le principe de solidarité qui doit prévaloir entre États membres européens et pourrait laisser présager une possible réforme de la règle du pays de "première entrée" prévue par Dublin.

La création de "centres contrôlés" sur le territoire européen va également dans ce sens. Comme l’a rappelé Emmanuel Macron à l’issue du Conseil : "Ces centres ont pour intérêt d’aider les pays de première arrivée à organiser, avec un financement, une organisation européenne, l’accueil des migrants, l’instruction des dossiers et la reconduite vers leur pays d’origine des personnes qui ne sont pas admises à la protection de l’asile".
 
Le texte de l’accord prévoit également que "L'UE continuera à cet égard de se tenir aux côtés de l'Italie et des autres États membres situés en première ligne", indique que l’Union soutiendra notamment les garde-côtes libyens et rappelle notamment que "Tous les navires qui opèrent dans la Méditerranée doivent respecter les lois applicables et ne pas faire obstacle aux opérations des garde-côtes libyens."
 
Autant de stipulations qui vont – explicitement ou non – dans le sens des demandes faites par Rome depuis l’arrivée au pouvoir de son nouveau gouvernement, permettant au nouveau président du Conseil italien de déclarer avoir obtenu gain de cause pour "80 %" de ses demandes. Après la décision prise par Matteo Salvini, ministre de l’Intérieur italien, de fermer les ports du pays aux bateaux des ONG venant en aide en mer aux migrants, et la menace faite par Giuseppe Conte durant le Conseil européen de bloquer tout accord, la relative victoire obtenue par Rome à l’occasion de cette réunion pourrait conforter le gouvernement italien dans sa stratégie offensive et laisse présager d’âpres discussions concernant la réforme de Dublin.

La fenêtre de tir pour une grande réforme de la zone euro se referme progressivement

Cela faisait presque un an que le sommet de l’Eurogroupe était attendu : il n’aura accouché finalement que d’un accord de 220 mots. Pierre angulaire du projet de refondation de l’Union défendue depuis sa campagne présidentielle par Emmanuel Macron, la réforme de la zone euro devait être le grand chantier de ce Conseil européen. Les dix-neuf Etats membres ayant adopté la monnaie unique ont finalement décidé de reporter leur discussion au mois de décembre prochain.
 
Le 19 juin dernier à Meseberg en Allemagne, la France et l’Allemagne étaient pourtant parvenues à signer une feuille de route conjointe, espérant parvenir à la faire accepter par leurs partenaires. Celle-ci prévoyait notamment le renforcement du Mécanisme européen de stabilité (MES), plusieurs mesures ayant pour but d’achever l’Union bancaire, et la création d’un budget de la zone euro – principal sujet d’opposition entre Paris et Rome depuis la crise de la dette souveraine en 2010 et 2011. Si sur ce dernier point, la déclaration franco-allemande manquait peut être de précision quant à la taille de ce budget et aux différentes fonctions qu’il pourrait servir, la France souhaitait entériner le simple concept de "budget de la zone euro" à l’occasion de ce sommet de l’Eurogroupe, consécutif au Conseil européen.
 
Le texte de la déclaration ne fera néanmoins pas figurer ce terme, évoquant simplement "les contributions nationales, y compris celles présentées par la France et l'Allemagne" et la lettre adressée par le président de l’Eurogroupe, le portugais Mario Centeno, au président du Conseil européen, le polonais Donald Tusk, dans laquelle figure l’idée d’un budget pour la zone.
 
Faut-il voir dans cette décision de report un simple manque de temps ou de "capital politique" des participants, suite aux rudes négociations concernant la politique migratoire ? La déclaration franco-allemande du 19 juin semble en tout cas ne pas avoir eu l’effet d’entraînement escompté par les deux capitales. Les Pays-Bas et onze autre pays européens ont ainsi fait savoir, quelques jours seulement après le sommet de Meseberg, leurs fortes réticences quant à l’introduction d’un budget de la zone euro. Mark Rutte, Premier ministre néerlandais, paraît vouloir jouer le rôle de premier opposant à ce projet et pourrait, au cours des prochains mois, être fidèle à sa réputation de "Mr No".
 
Tous les regards sont maintenant tournés vers l’Eurogroupe de décembre prochain. A quelques mois seulement des élections européennes de mai 2019, il sera certainement compliqué pour Paris de parvenir à convaincre ses partenaires de la zone euro de la nécessité de l’instauration d’un budget, tant la question des dépenses budgétaires est sensible au sein des opinions publiques de certains pays du Nord de l’Europe.