Chine : jusqu’où doit aller l’Europe pour assurer sa sécurité économique?

Un "cadre pour une évaluation et une gestion solides des risques pour la sécurité économique de l’Union, au niveau national et au niveau des entreprises, tout en préservant et en renforçant notre dynamisme économique" : voilà l’objectif très ambitieux que la Commission européenne et le Haut Représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité ont assigné à la future Stratégie européenne en matière de sécurité économique. Ce projet a été présenté le 20 juin dernier sous la forme d’une communication adressée aux 27 membres de l’UE et au Parlement européen. Quelle sera la prochaine étape ? La balle est dans le camp des États membres de l’UE. Mais ces derniers se montrent réticents, d’une part, vis-à-vis de la méthode choisie par la Commission, perçue comme excessivement verticale et accusée de préférer la coordination avec les États-Unis aux consultations avec les États membres de l’Union ; et d’autre part, à l’égard de certains des instruments proposés dans le texte, en particulier le filtrage des investissements sortants. Malgré ces critiques, les institutions de l’Union européenne sont construites de telle manière que la Commission ne peut rien imposer aux États membres hors du champ de sa compétence exclusive qu’est le commerce extérieur. La proposition de la Commission ouvre ainsi un débat qui va rythmer l’agenda européen jusqu’aux élections européennes de juin prochain. Au-delà de la question politique du partage de compétences entre la Commission et les États membres, le texte soulève avec une grande clarté une question cruciale pour l’Union européenne. Au cœur de l’agenda de sécurité économique, il s’agit en effet de déterminer comment gérer au mieux notre relation de coopération technologique avec la Chine, et où tracer la limite entre des relations commerciales mutuellement bénéfiques et des transactions qui risquent de nourrir la stratégie chinoise de fusion civilo-militaire ou d’affaiblir l’économie européenne.

Pour compliquer les choses, la phase d’innovation technologique dans laquelle le monde se trouve brouille plus encore ce que recouvre la notion de technologies à double usage.En matière d’intelligence artificielle par exemple, toute innovation destinée à des fins commerciales civiles est susceptible de trouver des applications militaires. Or, avec son projet de fusion entre le civil et le militaire, qui nourrit son ambition révisionniste d’acquérir une puissance militaire suffisante pour transformer l’ordre régional en Asie, et, au-delà, l’ordre international, la Chine pose un problème particulièrement complexe à nos politiques de contrôle des exportations. D’une part, la nature du système politique chinois fait qu’il est facile à l’appareil d’État de convaincre ou de contraindre entreprises privées et individus à contribuer à ses projets militaires. D’autre part, la Chine a noué des liens d’interdépendance commerciale et financière pratiquement inextricables avec les démocraties industrialisées.

Initialement, ces changements étaient surtout défensifs. Il s’agissait de rééquilibrer nos relations économiques avec la Chine par des mesures unilatérales, puisque la négociation n’apportait que des résultats cosmétiques. Quelle alternative y avait-il pour empêcher l’économie hybride de la Chine d’exploiter l’économie ouverte de l’Union européenne ? La Chine pouvait ainsi accéder à des technologies de pointe et créer par là de gigantesques concurrents industriels appuyées à la fois sur son propre marché intérieur et sur des politiques préférentielles d’une ampleur impensable dans le régime européen de droit de la concurrence. Autrement dit, le virage de l’Union européenne vers la sécurité économique a commencé par une quête de réciprocité dans ses relations commerciales et d’investissement avec la Chine.

Mais aujourd’hui, il n’est plus seulement question de rééquilibrer et de remédier à ces asymétries systémiques. Pour la première fois, la Commission et le Service européen pour l’action extérieure proposent d’instaurer des mesures visant à freiner la modernisation militaire de la Chine.

La Commission prend l’initiative de dresser cette liste. Celle-ci doit être soumise à l’examen et à la validation des États membres dans le courant du mois de septembre 2023. Or, il s’agit d’être réaliste. Une telle approche nécessite une coordination transatlantique. L’UE aurait en effet bien du mal à tenir à jour une liste de cette nature sans concertation avec les États-Unis et le Japon, compte tenu du rythme des innovations, de l’importance accrue des avancées émanant de la recherche civile présentant de possibles applications militaires, et des interconnexions étroites entre les écosystèmes technologiques de l’UE et des États-Unis. La liste des instruments défensifs de l’Europe, déjà étoffée dans le contexte de la pandémie de Covid-19 et de l’offensive russe contre l’Ukraine, continuera de se nourrir par la consultation avec les États-Unis, mais aussi avec le Japon à travers le sommet annuel UE-Japon, et avec l’Inde dans le cadre du nouveau Conseil du commerce et des technologies UE-Inde (TTC).

L’étape suivante consistera à renforcer les deux principaux outils dont l’UE dispose pour limiter les transferts de technologies à double usage : les contrôles à l’exportation et le règlement de l’UE sur le filtrage des investissements. Dans sa communication de juin, la Commission reconnaît leurs limites propres. Elle reconnaît les compétences souveraines des États membres en matière de contrôle des exportations, de double usage et de sécurité nationale. Mais elle précise également que sans une approche coordonnée et unitaire, certains partenaires de l’UE feront leurs propres choix d’alliances sans l’Europe, tandis que des acteurs moins bien intentionnés chercheront à "diviser pour mieux régner".

La version révisée en 2021 du règlement de l’UE relatif aux contrôles des exportations de biens à double usage permet aux États membres d’ "européaniser" leurs listes nationales de contrôle. Si cette évolution peut paraître procédurière et technocrate, dans la pratique, elle a vocation à les inciter à développer ces listes nationales sans se contraindre à utiliser des accords interétatiques - et, dans le cas particulier des technologies à double usage, sans se contraindre à l’arrangement de Wassenaar sur le contrôle des exportations d’armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage.

Il n’en demeure pas moins nécessaire d’actualiser la liste européenne commune et de renforcer les moyens de mise en œuvre de cette législation sur l’ensemble du continent. La Stratégie européenne en matière de sécurité économique de juin 2023 appelle clairement à définir un processus équilibré entre les institutions communes et les États membres, et met en garde contre le risque, si rien n’est fait, de trous dans la raquette.

Reste à savoir quel compromis pourra être trouvé entre les prérogatives des États membres et la quête commune d’efficacité. Sachant que le diable se cache dans les détails, le dossier est condamné à prendre du temps.

Autre point, le règlement existant en matière de filtrage des investissements directs étrangers fonctionne comme un système d’échange d’informations et de communication. Chaque État membre prend une décision souveraine concernant les transactions à filtrer. Dans ce processus, l’avis de la Commission a un poids supérieur à celui qui est le sien en matière de contrôle des exportations, puisqu’il est prévu ici qu’elle exprime son opinion sur chaque cas. La DG Commerce vient de lancer une consultation afin d’évaluer l’efficacité de ce règlement et a tenu compte de suggestions de modifications faites au cours de l’été 2023.

Or, dans ces deux domaines, la Chine pose des problèmes d’application spécifiques.D’une part, le détournement de biens vers des utilisateurs finaux militaires par des entités civiles servant de paravents est un risque inhérent au capitalisme d’État et à la philosophie du "parti tout-puissant". D’autre part, elle ne cesse de restreindre l’accès à ses bases de données et statistiques, aux sociétés d’analyse open source étrangères, et aux cabinets de due diligence.

L’accès de l’Armée populaire de libération aux technologies européennes par le biais de la coopération en matière de recherche et d’innovation (R&I) est un autre sujet problématique. La "boîte à outils pour lutter contre l’ingérence étrangère en matière de R&I" mentionnée dans la communication de la Commission constitue à la fois une prise de conscience de la réalité du problème, et un aveu de faiblesse : de la Commission aux gouvernements nationaux, les institutions européennes n’ont pas suffisamment de moyens pour sensibiliser et conseiller les individus et les instituts de recherche.

De toutes les mesures énumérées par la Commission dans cette communication, le filtrage des investissements sortants est le point le plus épineux. En théorie, il pourrait porter sur les transferts de technologies en vertu d’accords d’entreprises mixtes, de capital-risque et de capital-investissement facilitant l’innovation duale civile et militaire ou la production industrielle, mais aussi sur les investissements financiers passifs en bourse. Autant dire que le spectre d’intervention est large. La simple évaluation des faits et des chiffres du financement de la fusion civilo-militaire chinoise avec des capitaux européens est une gageure. Cela nécessite de nouvelles prérogatives pour régir les marchés des capitaux et les acteurs financiers. En outre, cela concerne les entreprises européennes (et américaines) des secteurs les plus dynamiques qui investissent dans des innovations de pointe en Chine en vue d’y gagner - ou simplement d’y conserver - des parts de marché. Les grandes entreprises allemandes sont les plus directement concernées. Dans sa nouvelle stratégie à l’égard de la Chine, l’Allemagne a d’ailleurs désigné le contrôle des investissements sortants comme "un complément potentiel aux instruments existants". Le fait d’élargir le spectre de la sécurité économique de l’UE vers ces nouveaux territoires constituerait une avancée cruciale, mais elle implique pour de nombreux États membres de sortir de leur zone de confort. À ce stade, sauf incident international avec la Chine, le filtrage des investissements sortants ne peut que se heurter à des écueils au sein même de l’Europe. Cela étant dit, la nouvelle initiative de la Commission a le mérite d’initier un processus de clarification et de débat, qui finira par déboucher sur une décision politique.

Enfin, tout comme la règle du droit moindre jusqu’en juin 2023, la doctrine agnostique de la Commission, qui s’interdit de nommer des pays, pose également question face à l’ascendant considérable de la Chine.Bart Groothuis, membre du Parlement européen et ancien responsable du contre-espionnage aux Pays-Bas, estime par exemple qu’une approche mettant tous les pays sur le même plan ne garantit pas une efficacité maximale de l’application de la législation. Selon lui, la mise en œuvre des décisions politiques par les services administratifs serait facilitée si les pays ciblés étaient clairement identifiés. La catégorie "destinations préoccupantes qui mettent en œuvre des stratégies de fusion entre le civil et le militaire" citée dans la communication de la Commission semble constituer un premier pas vers l’abandon de cette approche agnostique. Il faut s’attendre à ce que la Chine ne ménage pas ses efforts pour enrayer cette évolution.

Les États membres sont méfiants, voire hostiles à l’idée de renoncer à leur autonomie au profit d’actions coordonnées par la Commission ou relevant de sa compétence. Cette défiance semble d’ailleurs concerner davantage les grands États membres, plutôt que les plus petits, qui sont déjà habitués à composer avec des décisions prises pour eux au niveau de l’Union européenne.

La Commission verra sa composition renouvelée en juin 2024, avec le départ assuré de certains commissaires clés. Dans quelle mesure la proposition initiale de la Commission sera-t-elle maintenue une fois que les 27 États membres et le Parlement - qui sont souvent en désaccord - y auront apporté leurs contributions ?

Copyright: JOHN THYS / AFP