China Trends #6 - Esquive ou affrontement ? Faire face à la pression américaine en mer de Chine du Sud

Asie

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China Trends #6 - Esquive ou affrontement ? Faire face à la pression américaine en mer de Chine du Sud

Auteur

Mathieu Duchâtel

Directeur des Études internationales, Expert Résident

Xi Jinping insiste dans son rapport de travail au 19e Congrès de 2017 sur la réussite de sa politique en mer de Chine du Sud lors de son premier mandat. Deux décisions risquées, la construction d’îles artificielles militarisées dans les Spratleys et la prise du récif de Scarborough ont permis à la Chine d’imposer une supériorité de présence par rapport à ses rivaux en mer de Chine méridionale. Grâce à ces nouveaux points d’appui, il est plus facile à sa marine, ses forces aériennes et ses agences maritimes de maintien de l’ordre - aujourd’hui, surtout les gardes-côtes - d’imposer un rapport de force au Vietnam et aux Philippines, mais aussi à la Malaisie, un pays avec lequel les tensions sont plus sourdes.

Entre 2012 et 2017, ces deux faits accomplis ont permis à la Chine un progrès tangible dans la réalisation de son objectif, l’extension progressive de son contrôle administratif jusqu’à ce qu’il s’exerce sur l’ensemble de la mer de Chine méridionale. Après le 19e Congrès, malgré de fréquents incidents localisés et une augmentation générale de la présence maritime chinoise sur cet espace contesté, la Chine s’est abstenue de nouveau fait accompli majeur. Ce qui apparaît à certains analystes chinois comme de la retenue résulte de la conjonction de plusieurs facteurs : une concentration sur la consolidation des gains de la période précédente, une présence navale étrangère - surtout américaine - plus robuste en mer de Chine du Sud, la priorité accordée à Hong Kong et à Taiwan sur l'agenda international de la Chine, les autres fronts (commerciaux, technologiques, liés aux droits de l’Homme) sur lesquels l’administration Trump a porté l’offensive...

Quel écart entre la Chine et l’ASEAN ?

Le 13 juillet, le Département d'État américain a rendu publique la nouvelle position officielle des États-Unis sur les revendications maritimes en mer de Chine méridionale¹. Le document accuse la Chine de traiter la mer de Chine méridionale comme son "empire maritime" et aligne la politique américaine sur la décision de 2016 du Tribunal arbitral². En pratique, cela signifie que la ligne en neuf traits est considérée comme une méthode de délimitation des revendications maritimes chinoises incompatible avec le droit de la mer, que les Spratleys couvertes par la décision arbitrale ne sont pas des îles au sens de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), et qu’elles ne génèrent donc pas d'eaux territoriales ou de zones économiques exclusives (ZEE).

La plupart des commentateurs, comme Chen Hanping³, chercheur au Collaborative Innovation Center for South China Sea Studies de l'université de Nankin, voient dans cette déclaration une tentative de creuser un fossé entre la Chine et l’ASEAN. Chen Hanping voit une corrélation entre la décision américaine et le fait que l'ASEAN ait dépassé l'UE pour devenir le premier partenaire commercial de la Chine au premier trimestre 2020. En général, les commentaires chinois visent à communiquer le message que les États-Unis cherchent à perturber une relation entre la Chine et l’ASEAN qui serait autrement de plus en plus harmonieuse. Chen Hanping rappelle que la Chine est le partenaire commercial de l'ASEAN depuis 11 années, et affirme que tous les États asiatiques feraient mieux de concentrer leurs ressources sur la coopération contre le Covid-19.

Les commentaires chinois visent à communiquer le message que les États-Unis cherchent à perturber une relation entre la Chine et l’ASEAN qui serait autrement de plus en plus harmonieuse.

Ce récit, qui souligne les intérêts communs entre la Chine et les pays de l'ASEAN, est également le fil rouge d’un éditorial du Beijing Daily⁴, qui accuse les États-Unis d’anéantir une stabilité durement acquise entre la Chine et l'ASEAN, à un moment où l'accent est de nouveau sur la négociation du Code de conduite Chine-ASEAN en mer de Chine du Sud. L'éditorial fait l’éloge de l’actuel cycle de négociations du projet de texte, dont la tenue montre la "détermination de toutes les parties" à préserver la paix et la stabilité.

Cet accent sur la diplomatie multilatérale est trompeur. L'adoption d’un projet de texte unique en août 2018 a révélé l'un des principaux objectifs de la négociation du point de vue chinois : convaincre l’ASEAN de créer un système d'autorisation préalable pour réglementer l'accès des marines étrangères à la mer de Chine méridionale. La Chine a en effet ajouté au projet de texte unique la formulation suivante : "Les parties ne doivent pas organiser d'exercices militaires conjoints avec des pays extérieurs à la région, sauf si les parties concernées en sont informées au préalable et n'expriment aucune objection"⁵. Un tel résultat serait incompatible avec la liberté de navigation prévue par le droit de la mer - il constituerait un régime d’exemption. Or il est impensable aujourd’hui que le Vietnam et les Philippines souscrivent à un mécanisme qui affaiblirait de manière significative la dissuasion élargie des États-Unis. En promouvant cet objectif, la Chine divise donc l'ASEAN. Dans les médias nationaux, les commentateurs chinois n’en affichent pas moins un bel optimisme, sans doute pour guider l'opinion publique, à défaut de l’informer précisément.

Il n’en existe pas moins une anxiété sous-jacente plus profonde chez les experts chinois. Zhu Feng⁶, directeur exécutif du Collaborative Innovation Center for South China Sea Studies de l'université de Nanjing, affirme qu’avec cette décision, le département d'État change le rôle des États-Unis dans la région. Pour lui, depuis l'établissement de relations diplomatiques avec la RPC en 1979, les États-Unis ont endossé un habit de "spectateur" (旁观者) en mer de Chine méridionale. Zhu Feng insiste sur la neutralité générale maintenue par les États-Unis lors de la bataille meurtrière de Johnson South Reef entre la Chine et le Vietnam en 1988, ou lorsque l’Armée Populaire de Libération (APL) s'est emparée du récif Mischief aux dépens des Philippines en 1995. Zhu Feng note que les États-Unis ont surtout réagi à ces avancées territoriales chinoises sur un plan rhétorique, en insistant sur la nécessaire résolution pacifique des différends. Plus récemment, la confrontation de 2012 entre la Chine et les Philippines sur le récif de Scarborough a abouti à une tentative jusqu’ici unique des États-Unis d'agir en "médiateur de paix" (和事佬) - un terme chinois à la connotation légèrement désobligeante (佬). Zhu Feng n'aborde pas dans son article les conséquences stratégiques de l’échec de la médiation. La prise de Scarborough par la Chine a endommagé la crédibilité de l'administration Obama, soulevant des questions sur sa détermination à défendre le statu quo territorial en Asie Orientale contre les ambitions expansionnistes chinoises.

Pour Zhu Feng, la nouvelle position des États-Unis est un prélude à une présence militaire accrue en mer de Chine méridionale. Il y a en outre un risque pour la Chine que cette position américaine encourage une prise de risque de la part des Philippines ou du Vietnam, qui pourraient alors faire le choix de la provocation et de la confrontation.

La présence militaire américaine

En juillet 2020, la US Navy a déployé deux groupes aéronavals, le USS Nimitz et USS Reagan lors des premiers exercices dans ce format en mer de Chine méridionale depuis 2014. Ce n'est que la troisième fois depuis 2001 que de telles manœuvres à deux porte-avions ont lieu. Une partie de l’exercice a vu le déploiement d’un bombardier B-52 à capacité nucléaire, pour une simulation de mission de frappe à longue portée. Cette démonstration spectaculaire vise à dissuader la Chine de prendre le risque de nouvelles avancées unilatérales en mer de Chine méridionale et à rassurer l’Asie du Sud-Est, à un moment où, dans le contexte de la pandémie de Covid-19, l'Armée populaire de libération a multiplié les démonstrations de force, de la mer de Chine orientale à l’espace aérien de Taiwan, une agressivité qui a culminé au Ladakh dans des incidents frontaliers meurtriers avec l'armée indienne. Combinés à la nouvelle position du département d'État, cette posture militaire américaine signale une détermination à maintenir une présence navale robuste en mer de Chine méridionale par le biais des opérations de liberté de navigation (FONOPs).

Zhang Junshe, chercheur au People's Liberation Army Naval Military Academic Research Institute, décrit ces exercices américains sur le Réseau militaire chinois⁷ comme des "provocations futiles" (挑衅行动注定徒劳无功) qui n’auront que peu d’impact sur une situation "globalement stable" (总体稳定) en mer de Chine méridionale. Comme ses collègues qui commentent le changement de position des États-Unis sur la décision arbitrale de 2016, Zhang Junshe affirme que, plutôt que ces manœuvres navales, l’enjeu principal en mer de Chine méridionale est la négociation du Code de conduite en cours.

Plutôt que ces manœuvres navales, l’enjeu principal en mer de Chine méridionale est la négociation du Code de conduite en cours.

La communication de la Chine sur les opérations aériennes et navales américaines en mer de Chine méridionale est de plus en plus fine et précise. Le South China Sea Probing Initiative (SCSPI)⁸, un think tank de l'université de Pékin dirigé par le stratège maritime Hu Bo, et le National Institute for South China Sea Studies à Hainan, un think tank dépendant du ministère des Affaires étrangères et constamment présent dans les pages internationales et opinion du Global Times, rendent publiques des informations détaillées sur la surveillance maritime, les FONOPs et les exercices militaires américains. Leurs rapports sont souvent traduits en anglais et leur visibilité bénéficient de la présence sur Twitter du SCSPI. L'objectif est de projeter l’impression que l'instabilité en mer de Chine méridionale est due à la présence militaire américaine.

Fin juin 2020, l’Institut de Hainan a publié un rapport sur la présence militaire américaine en Asie-Pacifique⁹. Ce rapport¹⁰ reconnaît "la supériorité militaire absolue des États-Unis dans la région Asie-Pacifique, et ce depuis longtemps". Il énumère les derniers déploiements des États-Unis dans le cadre de la stratégie indo-pacifique, qui repose sur les 375 000 hommes du United States Indo-Pacific Command, et qui concentre en tout 60 % des navires de la marine américaine et deux tiers des effectifs du corps des Marines. Les analystes chinois accordent une attention particulière au déploiement du bombardier B1B de la base aérienne d'Anderson dans les missions d'entraînement en mer de Chine orientale et méridionale, où il remplace progressivement la génération précédente B-52H de bombardiers stratégiques.

Dans un entretien accordé au Global Times¹¹, paru ensuite en anglais, Wu Shicun, président du National Institute for South China Sea Studies, affirme que "la Chine ne devrait pas paniquer. Nous devons comprendre que les États-Unis n'auront plus beaucoup de nouvelles cartes opérationnelles à jouer. Nous devons travailler à l’intégration de notre puissance maritime, étudier les transformations à venir dans la pratique de la guerre navale, et cultiver notre dissuasion". Il prévoit que les États-Unis ne réagiraient pas pour empêcher la Chine d'arrêter les forages du Vietnam dans les eaux des Spratleys. Cependant, comme Zhu Feng, il craint que le Vietnam et les Philippines ne voient dans la position américaine une opportunité pour agir.

Le rapport annuel américain sur la liberté de navigation¹² recense sept FONOP menées dans les mers de Chine orientale et méridionale en 2019, un niveau équivalent à celui de 2017 et 2018 - les rapports¹³ précédents, sous l'administration Obama, ne détaillant pas le nombre de FONOP. Outre les opérations de liberté de navigation et les vols de surveillance, la marine américaine, sous l’administration Trump, a également modifié son approche des transits via le détroit de Taiwan. Ils en ont effectué au moins sept entre janvier et mai 2020.

Les rapports de puissance militaire ne sont pas tout. La qualité des offres américaines et chinoises en matière d’échanges économiques et de fourniture de biens publics est un élément déterminant.

Commentant la publication du rapport de l’institut de Hainan qu’il préside sur les opérations militaires américaines, Wu Shicun affirme que trois éléments détermineront l'issue de la compétition sino-américaine : la lutte pour la domination des affaires maritimes dans le Pacifique occidental (对于西太平洋海上主导权的争夺), le contrôle des routes commerciales maritimes et la capacité à répondre aux besoins des alliés et pays amis. En d'autres termes, les rapports de puissance militaire ne sont pas tout. La qualité des offres américaines et chinoises en matière d’échanges économiques et de fourniture de biens publics est un élément déterminant.

La stratégie chinoise : garder le cap ?

Les événements de juillet soulèvent une question plus large pour la Chine. Comment réagir à la contre-offensive de l’administration Trump en mer de Chine du Sud ? Dans une étude universitaire, Dai Zheng et Zheng Xianwu, chercheurs au Centre de la mer de Chine méridionale de l'Université de Nankin, soulignent les accomplissements du pays dans les domaines de l'économie bleue et des sciences et technologies marines depuis le 18e Congrès du Parti en 2012, qui a fait de la construction d'une puissance maritime forte (海洋强国) un objectif national officiel¹⁴. Ils abordent la stratégie de la Chine en mer de Chine méridionale sous l’angle de l'importance stratégique des océans, et décrivent la construction d'une puissance maritime comme une contribution au grand projet de Xi Jinping, la "réjuvénation de la nation chinoise".

Cette insistance sur l'importance stratégique à long terme de la mer se retrouve dans le compte rendu que Hu Xin, associé de recherche au National Institute for South China Sea Studies de Hainan, fait du Forum de la mer de Chine méridionale qui s'est tenu à Nankin fin novembre 2019, un événement qui réunit des experts et des universitaires chinois de premier plan¹⁵. Le Forum conclut sur l’idée que face aux pressions américaines, la Chine doit maintenir son cap dans la mer de Chine méridionale, rester "calme et rationnelle" et s’attacher à maintenir risques et défis sous contrôle. Il s’agit pour la Chine de trouver le bon équilibre entre la "défense de ses droits" et le maintien de la stabilité régionale à long terme (长期维权和维稳相结合), jusqu'au moment où la Chine parviendra à imposer un nouvel équilibre dans ses relations avec les États-Unis.

D'un point de vue historique, la Chine, dans les années 1970 et 1980, agissait principalement sur les conflits territoriaux, via l'utilisation de sa puissance militaire, pour défendre ses revendications territoriales. L'approche actuelle est plus complexe et diversifiée. Dai Zheng et Zheng Xianwu la décrivent comme une "stratégie en deux volets" (双管齐下) fondée sur des traitements différenciés (区别对待). Elle mélange des éléments de coopération et de lutte, en traitant de manière différenciée les États régionaux et les acteurs non-régionaux, principalement les États-Unis. Cette approche plus sophistiquée est devenue possible avec la montée en puissance de la Chine, qui lui offre davantage d'options politiques. Elle est désormais en mesure de mener des patrouilles de maintien de l'ordre normalisées, d'offrir des biens publics, de recourir davantage à la coopération économique avec les États régionaux pour soutenir ses objectifs stratégiques dans la mer de Chine méridionale. En bref, la Chine s'est écartée de la ligne directrice de Deng qui consiste à "cacher ses talents et attendre son heure (韬光养晦) pour se conformer à la ligne directrice de Xi Jinping de 2013 qui consiste à "s'efforcer d'obtenir des résultats" (奋发有为).

Pour les deux auteurs, coopérer et lutter simultanément permet à la Chine de "prendre l'initiative" (主动权). Ils concluent que "la coopération est l'approche principale, alors que la lutte est complémentaire" (合作为主，斗争为辅). Pour eux, le fait qu'aucune crise majeure n’ait éclaté en mer de Chine méridionale après la prise du récif de Scarborough et la crise du printemps 2014 avec le Vietnam sur le déploiement de la plateforme pétrolière chinoise 981 dans les Paracels est le résultat de l'adoption par la Chine de son "approche sur deux voies" (双轨方针) en août 2014. D’une part, cela consiste à privilégier les pourparlers bilatéraux directs, de l’autre, de maintenir la paix et la stabilité dans cet espace maritime avec l’ASEAN.

La Chine s'est écartée de la ligne directrice de Deng qui consiste à "cacher ses talents et attendre son heure (韬光养晦) pour se conformer à la ligne directrice de Xi Jinping de 2013 qui consiste à "s'efforcer d'obtenir des résultats" (奋发有为).

Quant à la "lutte", les auteurs recommandent de se concentrer sur "l'interdiction pour les navires étrangers d'entrer illégalement dans les mers territoriales et l'espace aérien autour des îles et des récifs chinois" (反制外国舰机非法进入中国岛礁领空水域). Il s’agit là d’une recommandation en contradiction directe avec la décision arbitrale de 2016. Ils considèrent la présence étrangère dans la mer de Chine méridionale en faveur de la liberté de navigation comme un facteur perturbateur (扰流) pour l’équilibre régional. Mais ce n’est qu’un facteur parmi d'autres et la Chine devrait s'attaquer au cœur du problème, à savoir ses relations avec l'Asie du Sud-Est. Ainsi sur le plan diplomatique, la Chine devrait s'efforcer d'éviter que le problème de la présence navale extra-régionale en mer de Chine du Sud ne soit "exagéré" (防止其炒作某些话题) afin d'éviter des effets négatifs sur ses relations avec les pays de l’ASEAN ayant des revendications dans la zone.

Le deuxième domaine prioritaire de la "lutte" consiste à empêcher les États revendicateurs de modifier unilatéralement le statu quo. Cela reste le récit officiel chinois de l’affrontement du récif de Scarborough en 2012, qui s'est terminé par une victoire chinoise. Pour atteindre cet objectif, la Chine doit persister à exiger des consultations directes (坚持通过协商解决问题) et éviter la "légalisation" (司法化) des différends en mer de Chine méridionale, soit leur transformation en problème de droit international. Les auteurs observent qu'en insistant fermement sur ce principe, la Chine a réussi à "sortir de l'impasses" des relations sino-philippines provoquée par la "tempête de l’arbitrage" (仲裁风波).

Mais il y a aussi un important volet de coopération. Les auteurs affirment que la Chine devrait veiller à promouvoir l'institutionnalisation régionale afin de "faire progresser la position de force de la Chine sur le plan de la morale" (增强中国在南海主权声索中的合道义性). Pour projeter une image positive (树立良好形象), il faut fournir des biens publics à la région. Les auteurs insistent sur l'importance du Bureau de sauvetage en mer de Chine méridionale du ministère des Transports (交通运输部南海救助局), créé en 2003. Selon des statistiques, en mai 2020, l'unité a effectué 4 893 missions de sauvetage, a sauvé 1 244 navires en détresse (dont 135 navires étrangers), a secouru 19 608 personnes en détresse (dont 1 747 étrangers)¹⁶. Cette recommandation de mettre l'accent sur la fourniture de biens publics conclut également le compte rendu du Forum de la mer de Chine méridionale de 2019 résumé par Hu Xin.

La diplomatie de gestion de crise - le crisis management et ses mesures de confiance - occupe une plus grande place dans les échanges du Forum de la mer de Chine méridionale de 2019. Les participants préconisent de renforcer la diplomatie militaire avec le Vietnam et les Philippines, afin de construire une confiance mutuelle avec les deux États les plus problématiques pour la Chine. Cela doit passer par un effort de diplomatie en format 1,5 mais aussi en format universitaire et think tank. Il n'est pas surprenant que le niveau multilatéral, tel que le Conseil pour la coopération en matière de sécurité dans l'Asie Pacifique (CSCAP), soit à peine mentionné. La Chine considère qu’elle pèse davantage dans un cadre bilatéral. Une diplomatie de gestion des crises visant à éviter les incidents maritimes et aériens susceptibles de conduire à une escalade est également préconisée vis-à-vis des États-Unis.

Ces articles suggèrent que les analystes chinois considèrent généralement le retour en force des États-Unis comme une tempête qu'il faut prendre le temps de dompter, jusqu’à ce qu’elle s’apaise, plutôt que d'y faire face directement, étant donné l'asymétrie de puissance militaire. Ils ne représentent cependant pas une garantie que les choix politiques de la Commission militaire centrale et du Politburo du Parti suivront une telle ligne d’évitement de la confrontation.

¹ U.S. Department of State, "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea"
United States Department of State, 13 juillet 2020, https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.
² Thomas Mensah, Jean-Pierre Cot, Stanislaw Pawlak, et Alfred Soons, "PCA Case No 2013-19 IN THE MATTER OF THE SOUTH CHINA SEA ARBITRATION -before - AN ARBITRAL TRIBUNAL", 2016, https://docs.pca-cpa.org/2016/07/PH-CN-20160712-Award.pdf.
³ Cheng Hanping, "Punch in the face! Some ASEAN countries' stance on South China Sea challenges Pompeo's statement (打脸！部分东盟国家的南海问题立场让蓬佩奥的声明相形见绌)", Collaborative Innovation Center for South China Sea Studies, 16 juillet 2020, https://nanhai.nju.edu.cn/72/2f/c5320a487983/page.htm
⁴ "Pompeo's attempts to create trouble in the South China Sea are bound to fail (蓬佩奥之流南海作妖的企图必成泡影)", Beijing Daily, 19 juillet 2020, http://www.bjd.com.cn/a/202007/19/WS5f144491e4b00aba04d272e5.html
⁵ Carl Thayer, "A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct", The Diplomat, 13 août 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/.
⁶ Zhu Feng, "U.S. South China Sea policy is undergoing a dangerous transition (美国南海政策正出现危险转型)", Global Times, 16 juillet 2020, https://opinion.huanqiu.com/article/3z4XGNONw5i.
⁷ Zhang Junshe, "U.S. military provocations in South China Sea destined to be futile (美在南海的军事挑衅注定徒劳无功)", China Military Online, 13 juillet 2020, http://www.81.cn/jfjbmap/content/2020-07/13/content_265910.htm.
⁸ South China Sea Strategic Situation Probing Initiative, http://www.scspi.org/en
⁹ Yu Xiaoqing, "China's National Institute for South China Sea Studies Releases Report on U.S. Military Presence in Asia-Pacific: : U.S. Strengthens Military Deterrence Amid Epidemic" (南海研究院发布美亚太军力报告：疫情之下美国加强军事威慑), The Paper, 24 juin 2020, https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7982672.
¹⁰ "Report Launch: U.S. Military Presence in the Asia-Pacific 2020 (《美国在亚太地区的军力报告（2020》发布会)", China's National Institute for South China Sea Studies, 23 juin 2020, http://www.nanhai.org.cn/dynamic-detail/35/9547.html.
¹¹ Zhao Yusha, and Li Sikun, "By Denying China’s Legitimate Claims, US Rips off ‘Fig Leaf’ Used to Cover Its Vile Intention in South China Sea - Global Times", Global Times, 16 juillet 2020, https://www.globaltimes.cn/content/1194778.shtml.
¹² U.S. Department of Defense, "Annual Freedom of Navigation Report: Fiscal Year 2019", 2019, https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FY19 %20DoD %20FON %20Report %20FINAL.pdf?ver=2020-07-14-140514-643&timestamp=1594749943344.
¹³ U.S. Department of Defense, "Annual Freedom of Navigation Reports", Policy.Defense.Gov., https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/.
¹⁴ Dai Zheng and Zheng Xianwu, "A preliminary discussion about China’s security strategy in the South China Sea Dispute in the Recent Decade: Differential treatment and a two-pronged strategy (中国近年南海争端安全战略:"区别对待，双管齐下)", Indian Ocean Economic Studies, n. 5, 2019, pp. 106-129.
¹⁵ Hu Xin, "The Game of Great Powers and the Development of the South China Sea, a Summary of the 2019 South China Sea Forum (大国博弈与南海局势的发展———2019"南海论坛"综述)", Asia-Pacific Security and Maritime Studies, n. 3, 2020, pp. 66-73.
¹⁶ Nanhai Rescue Bureau of the Ministry of Transport of PRC, https://www.nh-rescue.cn/dwgk/index_13.html.