China Trends #4 - La loi anti-monopole chinoise : plus qu'un simple bout de papier ?

La Chine s'est retrouvée dans une situation où elle disposait d'une main-d'œuvre abondante mais sans offrir les emplois correspondants (人浮于事)⁵. Or, le pays avait besoin de 20 millions d’emplois nouveaux chaque année⁶. Le deuxième volet de la réforme consistait à créer des zones économiques spéciales. Malgré le manque de clarté quant à la question de savoir si elles devaient "s’aligner sur des caractéristiques capitalistes ou socialistes" (姓资还是姓社), les zones économiques spéciales ont été considérées comme essentielles pour attirer les investissements étrangers, encourager l'acquisition de technologies avancées et favoriser  les échanges commerciaux. On y a également vu une opportunité pour observer la mécanique capitaliste et en tirer des leçons. Enfin, le dernier élément a été la réforme de la propriété des entreprises, avec une structure qui a créé des responsabilités mixtes pour l'État et les entreprises.

L'autre grande orientation de la réforme économique a été, selon Zhang Zhuoyuan, le passage d'une économie planifiée à une économie de marché, permettant une allocation des ressources fondée sur une logique de marché. L'objectif était ici de créer un système sur mesure, tirant à la fois parti d'un marché efficace (有效市场) et d'un gouvernement actif (有为政府)⁷. En d'autres termes, il s’agissait de laisser simultanément la "main invisible (看不见的手)" du marché et la "main visible (看得见的手)" de l'État jouer leur rôle⁸. Auparavant, sous l’ère Mao, le potentiel du marché avait été tant déconsidéré qu’il était devenu un marché passif, sans aucun impact de bottom-up⁹. Dans ce contexte de transition vers l’économie de marché, la loi anti-monopole, adoptée en 2007 et entrée en vigueur le 1er août 2008, en est sans aucun doute un élément essentiel. Pourtant, la culture de la libre-concurrence fait encore défaut à la Chine ; les entreprises, le gouvernement et de l’opinion publique ne sont pas encore conscients de la nécessité de lutter contre les monopoles¹⁰. C'est aussi la raison pour laquelle le processus législatif a été extrêmement complexe - il a  nécessité vingt années d'efforts entre 1987 et l’adoption de la loi en 2007.

Le processus législatif a suivi une stratégie consistant, à la fois à "sortir" (走出去) vers d’autres pays et à les "inviter" (请进来)¹¹. En d'autres termes, l'équipe chargée de rédiger la loi s'est rendue dans des pays dotés d'une loi anti-monopole avancée, voyageant en Europe, aux États-Unis, en Australie et au Japon - l’idée étant de tirer des leçons de l’expérience de cette loi par ces pays. D’autre part, le projet de loi chinois a été soumis aux commentaires et aux conseils d’experts et d’officiels étrangers. La Chine a cependant buté sur deux obstacles.

Le second obstacle résidait dans la question de savoir comment agir face au monopole administratif existant. Les intérêts des entreprises d'État, créées à l'époque de l'économie planifiée, étaient étroitement liés à ceux du pouvoir exécutif. Avec le soutien de l'État, ces entreprises bénéficient déjà d’un monopole dans leur secteur respectif. En conséquence, les entreprises d'État comme le pouvoir exécutif espéraient sortir du champ d'application de la loi. Le monopole administratif du gouvernement restreint la concurrence beaucoup plus que ne le font les entreprises. Si rien n’empêche le gouvernement d'entraver la concurrence, le risque est que la loi anti-monopole  ne soit qu'"un simple bout de papier" (花瓶)¹². Ainsi, même si le volet de la loi portant sur la question du monopole de l’administration chinoise avait été supprimé du premier projet de loi de 2005, la version ultérieure de la loi l'a réintégré.

Le fait d'inclure la question du monopole de l’administration n'a néanmoins pas résolu la question de celui des entreprises d'État. Xu Xiaosong, directrice adjointe de l’Institute of Economic Law (University of Political Science and Law of China), plaide en faveur d'un cadre réglementaire anti-monopole distinct qui serait, lui, axé sur les entreprises d’État¹³. Elle souligne l’incompatibilité fondamentale entre les entreprises d'État et la loi anti-monopole existante : ces entreprises sont créées par l'État pour intervenir sur le marché et non pour contribuer à la concurrence. En outre, l'article 7 de la loi anti-monopole oblige l'État à protéger les activités commerciales dans une économie socialiste de marché. Xu Xiaosong interprète cela comme une reconnaissance de la légitimité du statut monopolistique des entreprises d'État. Une étude publiée par l'Unirule Institute of Economics en 2012 évoque également le problème soulevé par l'article 7¹⁴. Cette étude considère l'article comme absolument redondant (画蛇添足) et y voit une source de malentendus. À titre d’illustration, selon l’étude, le "monopole lié à des secteurs vitaux de l'économie nationale" ne devrait pas constituer une catégorie en soi. L'étude explique cependant, contrairement à ce qu’avance Xu Xiaosong, que d'un point de vue strictement juridique, la loi anti-monopole ne vient pas exempter le monopole de l’administration chinoise ; des mesures supplémentaires sont encore nécessaires pour briser les monopoles administratifs. Parmi ces mesures figure par exemple le retrait des entreprises d'État des secteurs à but lucratif.

Auparavant, le pouvoir d'application était réparti entre le ministère du Commerce, la Commission nationale pour le Développement et des Réformes et l'Administration nationale pour l'industrie et le commerce. Ces trois autorités étaient "apparemment en harmonie mais en réalité en désaccord" (貌合神离) en raison de différences ayant trait à leurs priorités et à leur domaine d’expertise respectifs¹⁷. De plus, compte tenu de leur niveau d'autorité, qui n'est jamais que celui d’un "bureau" (局), les trois autorités avaient tendance à "avoir du cœur mais à manquer de force (心有余而力不足)" lorsqu'elles devaient traiter avec certaines entreprises d'État d’un rang supérieur¹⁸. Pour le dire autrement, elles n'avaient pas le pouvoir d'interférer avec les activités de ces entreprises. Depuis sa création, en juillet 2019, l’Administration d'État pour la régulation du marché a publié trois règlements¹⁹ qui complètent la loi anti-monopole, en y apportant davantage de fonctionnalité et de transparence²⁰.

En plus de cette avancée, un amendement à la loi de 2008 est également en cours. La préparation de la version préliminaire est terminée et elle est désormais entrée dans une phase de consultation. Liu Zhicheng, chercheur à la Chinese Academy of Macroeconomic Research, souligne qu’il est urgent de mettre à jour la loi²¹, puisque sa version actuelle n’est plus en capacité de répondre à l’émergence de nouvelles formes de concurrence et de monopole. En outre, beaucoup d’industries sont encore très réglementées, ce qui restreint les investissements étrangers ; c’est le cas par exemple pour le pétrole, l'énergie et les communications. Le chercheur souligne que ces secteurs sont davantage concurrentiels dans les pays développés, ce qui amène une plus grande flexibilité sur les prix et davantage d'options de services. La réforme du marché chinois est insuffisante et en retard sur l'Europe et les États-Unis²². Rendre la loi anti-monopole plus efficace, en matière de volonté de mise en œuvre et d’application, doit être une priorité.

Pour reprendre les termes que Xi Jinping a employés lors de son discours à la conférence du 40^e anniversaire de la réforme et de l'ouverture de la Chine, ces deux mots symbolisent le réveil de la Chine, mais il reste encore un long chemin à parcourir²³. Les efforts que mène la Chine pour créer des champions dans certains secteurs brouillent néanmoins les pistes : la Chine a-t-elle réellement l’intention de créer les conditions d’une concurrence équitable ? Ne cherche-t-elle pas plutôt à l’emporter sur ses concurrents mondiaux ? En cela, Peut-être que la publication de la version amendée de la loi anti-monopole sera peut être porteuse de davantage de clarté quant à l’orientation politique réelle recherchée par la Chine.

¹Shi Jichun, "Anti-Monopoly Law and Socialist Market Economy《反垄断法》与社会主义市场经济," The Jurist, No. 1, 2008, http://www.cssn.cn/fx/fx_jjfx/201503/t20150311_ 1541380.shtml

²Zhao Xin & Zhou Guohe, "The Anti-Monopoly Law Is a Milestone in China’s Economic System Reform 反垄断法是中 国经济体制改革的里程碑," Shenzhen Special Zone Press, 24 September 2019, http://theory.workercn.cn/244/201909/24/ 190924094841281.shtml
 
³"Deng Xiaoping and the Third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee 邓小平与中共十一届三中全会," en.people.com, 23 January 2019, http://dangshi.people.com.cn/n1/2019/0123/c85037-30586524.html

⁴Zhang Zhuoyuan, "The Two Main Lines of China’s Economic Reform 中国经济改革的两条主线," Social Sciences in China中国社会科学, No. 11, 2018 http://www.cssn.cn/zx/201908/t20190824_4961702.shtml

⁵"Deng Xiaoping and the Third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee 邓小平与中共十一届三中全会," en.people.com, 23 January 2019, http://dangshi.people.com.cn/n1/2019/0123/c85037-30586524.html

⁶Zhang Zhuoyuan, "The Two Main Lines of China’s Economic Reform 中国经济改革的两条主线," Social Sciences in China中国社会科学, No. 11, 2018 http://www.cssn.cn/zx/201908/t20190824_4961702.shtml

⁷Lin Yifu, "Achievements, Experiences and Challenges of China’s Economic Reform 中国经济改革的成就、经验与挑战," Economic Times, 29 December 2018, http://www.cssn.cn/ zm/201812/t20181229_4803850.shtml

⁸"Exploration and Enlightenment of the Economic System over the Past 70 Years 70 年来经济体制的探索与启示," Economic Times, 16 September 2019, http://theory.people. com.cn/n1/2019/0916/c40531-31354094.html

⁹Ibid.

¹⁰Shi Jianzhong, "Tenth Anniversary of the AntiMonopoly Law: Effectiveness of Implementation and Direction for Strengthening 反垄断法十周年:实 施成效与强化方向," Guangming Daily, 29 July 2018, http://www.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201807/t20180729_ 4512809.shtml

¹¹Wang Xiaozhang, "My Anti-Monopoly Law Research Path 我的反垄断法研究之路," Iolaw.org, https://www.iolaw.org.cn /showArticle.aspx?id=3687

¹²Zhao Xin & Zhou Guohe, "The Anti-Monopoly Law Is a Milestone in China’s Economic System Reform 反垄断法是中 国经济体制改革的里程碑," Shenzhen Special Zone Press, 24 September 2019, http://theory.workercn.cn/244/201909/24/ 190924094841281.shtml

¹³Sun Jin & Zhang Tian, "Thoughts on the Application of the Anti-Monopoly Law to Monopoly of SOEs 关于《反垄 断法》对垄断国企适用问题的思考," Research on Rule of Law, No. 8, 2014, http://www.cssn.cn/fx/fx_jjfx/201410/ t20141008_1352808.shtml

¹⁴"The Causes, Behaviors, and Termination of Administrative Monopoly in China 中国行政性垄断的原因、行为与破除," Unirule Institute of Economics, 2 August 2012, https://unirule. cloud/index.php?c=article&id=3334

¹⁵Shi Jianzhong, "Tenth Anniversary of the Anti-Monopoly Law: Effectiveness of Implementation and Direction for Strengthening 反垄断法修订要解决执法中最迫切问 题," Guangming Daily, 29 July 2018 http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/17/content_5341255.htm

¹⁶Shi Jianzhong, "Tenth Anniversary of the Anti-Monopoly Law: Effectiveness of Implementation and Direction for Strengthening 反垄断法十周年:实施成效与强化方向," Guangming Daily, 29 July 2018, http://www.cssn.cn/jjx/jjx_ gd/201807/t20180729_4512809.shtml

¹⁷Ibid.

¹⁸"Speeding Up the Merger of Three Anti-Monopoly Authorities 反垄断机构"三合一"全面提速," Xinhua, 25 May 2018, http:// www.xinhuanet.com/fortune/2018-05/25/c_1122886715.htm

¹⁹Interim Regulation Prohibiting Monopoly Agreement（禁 止垄断协议暂行规定), Interim Regulation Prohibiting Conduct Abusing Dominant Market Positions （禁止滥用市场支配地位 行为暂行规定),Interim Regulation Preventing Conduct Abusing Administrative Rights to Eliminate or Restrict Competition（制 止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定)

²⁰"Three Supporting Regulations Are About to Be Implemented 三部配套规章实施在即," Xinhua, 12 July 2018, http://www. xinhuanet.com/fortune/2019-07/12/c_1210191674.htm

²¹Ibid.

²²"Analysing China’s Economic System Reform and Economic Growth 浅析中国经济体制改革与经济增长," Modern Business Magazine, No. 3, 2019, http://www.xdsyzzs.com/ guanlizongheng/5022.html
 
²³"Speech at the 40th Anniversary of Reform and Opening 在庆祝改革开放40周年大会上的讲话," Xinhua, 18 December 2018, http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-12/18/ c_1123868586.htm