Présidentielle 2022 : quels effets attendre des programmes sur les finances publiques ?

Le premier tour de l’élection présidentielle se tiendra le dimanche 10 avril. Après avoir analysé et chiffré plus de 250 propositions issues des programmes des principaux candidats avec l’aide d’experts des finances publiques, l’Institut Montaigne publie les bouclages budgétaires des cinq candidats en tête dans les enquêtes d’opinion. 

Les candidats présentent-ils un budget à l’équilibre ? Les mesures qu’ils proposent sont-elles financées ? 

Des caractéristiques communes à la quasi-totalité des programmes

Les programmes de tous les candidats (Marine Le Pen, Emmanuel Macron, Jean-Luc Mélenchon, Valérie Pécresse et Éric Zemmour) comprennent davantage de mesures qui dégradent les finances publiques que de mesures qui les améliorent. Les candidats proposent pratiquement tous, sauf un d’entre eux, à la fois d’accroître les dépenses et de baisser les prélèvements obligatoires. La majorité des candidats prévoit aussi de diminuer certaines dépenses, sans généralement que ces diminutions ne compensent les augmentations prévues par ailleurs. Jean-Luc Mélenchon se distingue des autres quatre candidats les plus populaires car il ne prévoit aucune diminution de dépenses mais, au contraire, des hausses de prélèvements obligatoires à hauteur de plus de 100 milliards d’euros. 

Par ailleurs, la plupart des programmes (hormis celui de Jean-Luc Mélenchon) proposent une diminution des impôts de production et une réduction de la fiscalité de la transmission patrimoniale. Le programme de Jean-Luc Mélenchon propose à l’inverse d’augmenter les impôts qui pèsent sur les entreprises (impôt sur les sociétés, cotisations sociales, impôts sur la production…). 

La plupart des programmes prévoit des accroissements de dépenses portant principalement sur les prestations sociales (retraites pour certains, prestations d’insertion pour d’autres), sur la défense au-delà de la Loi de Programmation Militaire (LPM), sur la recherche et l’éducation nationale (revalorisation des enseignants par exemple), sur la santé (revalorisation des rémunérations des personnels soignants). 

Des déséquilibres de financement qui pourront conduire à la non application des programmes de certains candidats s’ils sont élus 

Les déséquilibres observables sur les engagements de campagne correspondent à autant d’engagements qui peuvent être ou non mis en œuvre lorsque le candidat est élu. Cependant, certains déséquilibres sont suffisamment significatifs pour permettre d’établir avec une quasi-certitude qu’ils ne pourront pas être tenus en l’état (cf. graphique ci-dessous)  : soit les candidats, une fois élus, ne mettront pas mettre en œuvre la totalité de leurs engagements, soit ils devront faire des efforts complémentaires d’une ampleur inconnue jusqu’alors afin d’équilibrer leurs budgets par ailleurs, soit les conséquences économiques risqueraient d’être désastreuses (sortie de la zone euro, dépréciation et perte massive de pouvoir d’achat, abandons de souveraineté…). 

Une autre manière d’identifier les possibilités de mettre réellement en œuvre les programmes provient de l’écart qu’il peut y avoir sur les déficits publics. En l’absence de réforme supplémentaire d’ici la fin du quinquennat, il faudrait attendre de 9 à 21 années pour espérer atteindre non pas l’équilibre des finances publiques mais seulement le seuil de 3 % de déficit public - sans que l’atteinte de ce seuil ne permette, de façon assurée, de restaurer la crédibilité de nos finances publiques. 

Des écarts importants entre la perception des candidats des effets de leurs programmes sur le déficit public et la synthèse des mesures objectivement identifiables et chiffrables

La plupart des candidats présentent des effets de leurs programmes sur le déficit public nuls ou en légère amélioration. Les chiffrages des mesures clairement identifiables et chiffrables ne sont pas cohérents avec ces appréciations, comme le montre le graphique ci-dessous. Ces écarts pourraient représenter le degré de "mauvaises surprises" (renoncement à des engagements du programme, mesures d’économies non dévoilées avec précision à ce stade, etc.) à attendre si le candidat est élu pour tenir ses engagements de neutralité ou d’amélioration du déficit. 

Par ailleurs, trois candidats sur cinq prévoient un effet neutre de leurs programmes sur le déficit public tandis que deux d’entre eux prévoient une amélioration nette du déficit public avec la mise en place de leurs programmes. Ces ambitions affichées ne reflètent pour autant pas du tout la réalité du contenu des programmes, comme le montrent les différences entre les histogrammes du graphique ci-dessous. 

Ces écarts proviennent tant des mesures de financements identifiées par les candidats que des mesures en dépenses ou en baisses d’impôts présentées par le candidat, comme le montre le graphique ci-dessous. 

Bien qu’à des degrés divers, tous les candidats présentent des écarts assez importants en termes de mesures de financements. Ces écarts proviennent pour la plupart :

• de mesures non identifiées d’économies - et donc non prises en compte dans ces chiffrages ; 
• d’attentes fortes vis-à-vis du contrôle fiscal qui sont généralement très peu étayées ;
• ou encore d’attentes fortes du dynamisme économique consécutif à la mise en place de certaines mesures, souvent bien au-delà de ce que disent les modèles macroéconomiques les plus favorables. 

D’une manière générale, ces effets, bien qu’attendus par les candidats, ne sont pas pris en compte dans cet exercice de chiffrage. 

Certains programmes présentent aussi des écarts significatifs d’appréciation sur les mesures en dépenses ou de baisse d’impôts. Ces perceptions différentes entre l’équipe de campagne et les chiffrages qui sont proposés ici (de manière traçable) proviennent généralement d’une sous-estimation de l’ampleur des mesures prises ou d’une surestimation des effets positifs liés à la mesure. Si les chiffrages présentés dans le cadre de cet exercice ne prennent pas en compte les effets comportementaux et sont donc estimés en "statique", les effets comportementaux évalués par certains candidats sur certaines mesures apparaissent cependant souvent surestimés - en particulier lorsqu’il existe des moyens d’évaluer ces effets, comme des élasticités de modélisation économétrique.

Annexe - Méthodologie 

Pour chaque candidat, le chiffrage prend en compte les mesures annoncées publiquement dans le cadre de l’élection présidentielle : chaque mesure est alors chiffrée par un expert indépendant selon une méthodologie rigoureuse, puis fait l’objet d’une ou plusieurs relectures avant d’être envoyée à l’équipe de campagne du candidat pour d’éventuels commentaires, repris ou non, par l’Institut Montaigne. Seules les informations publiques sont exploitées par l’Institut Montaigne, qui n’a pas d’information privilégiée par rapport à tous les citoyens : c’est avec ce regard que les chiffrages sont établis.

Le chiffrage d’une mesure évalue son impact direct en dépenses et en recettes publiques, sur le champ consolidé de l’ensemble des administrations publiques, par rapport à un scénario central de continuité des politiques existantes (ce qui inclut les mesures politiques déjà ou bientôt en vigueur). 

Trois catégories de mesures n’ont pas été prises en compte dans les chiffrages, quel que soit le candidat :

• Les privatisations et les nationalisations. Ces opérations n’affectent pas la situation financière des administrations publiques car leur valeur reflète l’achat ou la vente du flux de revenus futurs des entreprises en question. Par exemple, la nationalisation d’une entreprise par l’État conduit à une dépense au moment de l’acquisition, dont le montant représente la valeur des flux de dividendes futurs à percevoir, l’acquisition venant par ailleurs accroître le bilan de l’État.
   
• Les recettes résultant d’une plus grande lutte contre la fraude fiscale ou sociale, dans la mesure où celles-ci sont a priori incluses dans le scénario central. En effet, l’administration est déjà dans une dynamique de lutte croissante contre les fraudes, et les mesures annoncées par les candidats ne permettent pas d'envisager des résultats significativement différents. Au cours de la dernière décennie, tous les gouvernements ont eu à cœur de mener une politique assez ambitieuse en termes de contrôle fiscal. C’est pourquoi plusieurs lois emblématiques ont été passées au cours de cette dernière décennie (loi de 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, loi de 2018 relative à la lutte contre la fraude, etc.). Ces lois ont pu notamment faciliter le travail des contrôleurs fiscaux, mais n’ont pas accru de manière vraiment significative le montant des recouvrements, comme le montre le graphique ci-dessous. Ainsi, si un accroissement est bel et bien observable à partir de 2014, il est en fait dû au dispositif de régularisation des avoirs non déclarés à l’étranger, institué en 2013, davantage imputable à la coopération fiscale entre les pays qu’au contrôle fiscal en tant que tel. Enfin, avec l’un des taux de prélèvements obligatoires le plus élevé au monde, il est dans l’intérêt du pays et des gouvernements successifs de coopérer vis-à-vis d’autres pays et d’accroître, de manière plus générale, l’efficacité du contrôle fiscal. Les éventuelles "idées nouvelles" que certains candidats pourraient présenter sont vraisemblablement dans les cartons de l’administration fiscale et il sera dans l’intérêt du prochain Gouvernement quel qu’il soit, de s’en saisir pour améliorer l’efficacité du contrôle fiscal et social. 
   
• Les mesures annoncées par un candidat qui sont déjà en vigueur ou dont l’entrée en vigueur est déjà prévue, et qui sont, à ce titre, intégrées implicitement dans le scénario central. Par exemple, les recettes supplémentaires qui surviendraient au titre d’une mesure politique qui entrerait en vigueur sans l’action du candidat, telle que l’application de l’accord de fiscalité des entreprises de l’OCDE, ne sont pas prises en compte. Il en est aussi ainsi du gel des prix du gaz en vigueur en ce moment. Il a été fait le choix également de ne pas prendre en compte les annonces de réindexation des pensions sur l’inflation par les candidates Valérie Pécresse et Marine Le Pen dans la mesure où cela correspond à la continuité de loi en vigueur, même si des mesures temporaires de désindexation ou sous-indexation ont été pratiquées au cours des deux derniers quinquennats ; à titre illustratif, par rapport à la continuité de la pratique du dernier quinquennat, la réindexation des pensions constitue un écart en dépenses supplémentaires de 11,2 milliards d’euros en 2027.

Le chiffrage des mesures individuelles se limite à leurs effets directs, sans mesurer un éventuel effet de retour macroéconomique dit de bouclage keynésien. Celui-ci est néanmoins pris en compte de manière globale, pour apprécier l’impact du programme sur le solde public à l’horizon 2027. À ce titre, il est présenté, à titre illustratif, un scénario pour tous les candidats comprenant un effet de bouclage keynésien qui pourrait réduire la hausse du déficit de 30 % à 50 %, ce qui correspond à un multiplicateur keynésien compris approximativement entre 0,6 et 1.

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