10/01/2020

La politique africaine de l’Allemagne

Europe Moyen-Orient et Afrique

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Auteur

Mahaut de Fougières

Responsable du programme Politique internationale

Auteur

Alexandre Robinet-Borgomano

Expert Associé - Allemagne

L’Afrique est longtemps resté un continent étranger à l’Allemagne. Le passé colonial de cette dernière semblait presque oublié dans l’opinion publique, l’immigration d’origine africaine restait relativement faible et l’absence de coordination au niveau des différents ministères ne permettait pas de définir une véritable politique africaine du gouvernement allemand. Devenue ces dernières années un sujet majeur outre-Rhin, l’Afrique apparaît désormais comme une des priorités de la diplomatie allemande et s’impose au niveau européen comme l’un des axes principaux de la politique extérieure de l’Union. En consacrant son premier déplacement officiel à l'Éthiopie, la Présidente de la Commission, l’Allemande Ursula von der Leyen, envoie un message clair : la France n’est plus seule en Afrique et doit doit désormais composer avec son premier partenaire européen.

Le tournant africain de l’Allemagne

Le positionnement de l’Allemagne en Afrique accuse encore un léger retard par rapport à l’ancienneté de la présence française. L’Allemagne a longtemps dirigé son activité diplomatique et ses investissements économiques vers l’Europe centrale et orientale, laissant à la France le soin d’entretenir seule son aire d’influence africaine. Si les investissements allemands vers l’Afrique ont augmenté de 1,5 milliards d’euros en 2018, ils restent largement en deçà des investissements français. L’Afrika-Verein, l’association regroupant les grandes entreprises allemandes présentes en Afrique, estime ainsi que le stock d’investissements allemands s’établit autour de 10,4 milliards d’euros, dont 65 % en Afrique du Sud, alors que les investissements français, répartis plus équitablement sur le continent, sont estimés à près de 57,9 milliards d’euros.

Cette position de retrait par rapport à la France s’exprime également dans le domaine militaire. Malgré le "tournant africain" de l’Allemagne que représente l’engagement de l’armée allemande au Sahel via notamment sa participation à la Mission intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation du Mali (MINUSMA), l’Allemagne intervient essentiellement comme une force d’appui et de soutien logistique pour les troupes françaises présentes sur le terrain. Ainsi, bien que l’Allemagne ait réévalué au cours des dernières années l’importance accordée à l’Afrique dans le cadre de sa politique étrangère, il semble encore prématuré d’affirmer que l’Afrique occupe une place prioritaire dans les relations extérieures allemandes.

Le "tournant africain" de l’Allemagne recouvre pourtant une réalité, dont il convient d’analyser les causes en commençant par voir comment l’Afrique s’est imposée ces dernières années dans le débat public allemand.

Un premier facteur d’évolution est lié à la redécouverte par l’Allemagne de son passé colonial. Effacé de la mémoire collective après le Traité de Versailles qui prive l’Allemagne de ses possessions africaines (Togo, Cameroun, Tanganyika - la partie continentale de la Tanzanie contemporaine, Namibie, Rwanda, Burundi), la violence du passé colonial allemand a resurgi ces dernières années à travers le combat pour la reconnaissance du massacre des Hereros et des Namas perpétrés par l’Empire allemand dans l’actuelle Namibie. Cette redécouverte s’effectue également à travers le débat sur la provenance des œuvres d’art africaines issues des collections ethnologiques allemandes, présentées prochainement dans le "Humboldt Forum", le Château des rois de Prusse reconstruit au cœur de Berlin.
Un deuxième facteur d’évolution est lié à la reconnaissance du potentiel économique que représente l’Afrique pour les entreprises allemandes. Même si le volume des échanges allemands avec l'ensemble du continent africain reste inférieur au niveau des échanges avec la Hongrie, force est de constater que les entreprises allemandes ont su transformer le marché africain en terre d’opportunités. Dès 2017, le volume d’exportation des entreprises allemandes vers le continent africain atteint près de 25,6 milliards d’euros, permettant à l’Allemagne de détrôner la France comme premier fournisseur européen du continent.
Le troisième facteur - et de loin le plus important - est lié à la crise des réfugiés. Alors qu’en 2015, l’Allemagne accueille en une année près de 900 000 migrants principalement originaires du Moyen-Orient, la Chancelière Angela Merkel commence à insister sur le fait que "le développement de l’Afrique est le grand enjeu de notre époque". En Allemagne, une distinction très claire s’opère entre les réfugiés originaires du Proche et Moyen Orient et les nouveaux migrants économiques largement issus du Maghreb et de l’Afrique subsaharienne. Si leur nombre reste limité, ces nouveaux arrivants représentent une composante nouvelle de la démographie allemande, appelée à se renforcer aux vues des prévisions démographiques africaines. La croissance économique de l’Afrique s’impose alors comme une réponse au défi migratoire et le concept de Fluchtursachenbekämpfung, littéralement "lutte contre les causes de l’immigration", devient central dans le débat public allemand.

C’est ainsi largement pour contenir les migrations que le gouvernement allemand a défini une nouvelle stratégie africaine, dont les lignes directrices furent dévoilées en mars dernier.

Vers un "Plan Marshall" avec l’Afrique

La présentation des nouvelles lignes directrices de la politique africaine de l’Allemagne fut assortie de plusieurs déplacements de la Chancelière en Afrique. Après avoir visité le Ghana, le Sénégal et le Nigeria en août 2018, Angela Merkel s’est rendue au Mali, au Burkina Faso et au Niger en mai.

Encourager les entreprises allemandes à investir en Afrique apparaît désormais comme la pierre angulaire de la stratégie africaine de l’Allemagne.

À l’occasion de ce dernier déplacement, la Chancelière n’a pas manqué de s’entretenir avec les étudiants de l’Université de Ouagadougou, lieu emblématique choisi par le Président français pour présenter sa vision du nouveau partenariat avec l’Afrique il y a deux ans. On assiste ainsi à un mouvement de balancier intéressant : alors que la France cherche à renforcer ses liens diplomatiques avec l’Europe centrale et orientale, principale zone d’influence de l’Allemagne, Berlin s’attache désormais à renforcer sa présence en Afrique de l’Ouest en s’appuyant sur ses entreprises et la mobilisation des capitaux privés.

En effet c’est bien le secteur privé qui est au cœur du grand "plan Merkel" pour l’Afrique. Malgré la présence de quelques opérateurs historiques, comme le géant de l’énergie et des transports Siemens, le fabricant de machines-outils et de pièces automobiles Bosch ou le pharmacien Merck, les entreprises allemandes restent relativement peu présentes en Afrique. Selon Günter Nooke, responsable de la politique africaine du gouvernement fédéral, l’Allemagne "doit passer du statut d’exportateur à celui d’investisseur et de partenaire". Encourager les entreprises allemandes à investir en Afrique apparaît désormais comme la pierre angulaire de la stratégie africaine de l’Allemagne et cet objectif se décline à plusieurs niveaux.

Le ministère allemand de la Coopération internationale et du Développement (BMZ) porte depuis 2017 le projet d’un "Plan Marshall avec l’Afrique", une référence directe au soutien apporté par les États-Unis à l’Europe au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Ce "Plan Marshall" est conçu comme une stratégie globale, intégrant l’Union européenne, les États membres et l’Union africaine, et fixant comme priorités le commerce "équitable", l’accroissement des investissements privés et le renforcement de l’entrepreneuriat. L’objectif de ce plan est de "mettre un terme à l’époque de l’aide au développement", tout en orientant les investissements privés vers le soutien aux énergies renouvelables et la protection de l’environnement. Pour encourager ces investissements, le Ministre allemand de la Coopération, Gerd Müller (CSU), et le Ministre allemand de l’Économie, Peter Altmaier (CDU), ont annoncé, le 19 novembre dernier, le lancement d’un nouveau programme accordant jusqu’à 85 millions d’euros de crédits pour les investisseurs privés en Afrique. Ce programme s’ajoute au fonds d’un milliard d’euros lancé par la Chancelière en octobre 2018 pour soutenir l’investissement en Afrique des PME. L’ambition affiché par ce "Plan Marshall" est d’inspirer au niveau de l’UE le prochain partenariat Europe-Afrique qui doit se substituer en 2020 à l’Accord de Cotonou.
Le Ministère allemand des Finances est, quant à lui, en première ligne pour la mise en œuvre de l’initiative "Compact with Africa", qui représente l’un des piliers les plus ambitieux de la politique africaine de l’Allemagne. Lancée en 2017 à l’occasion de la présidence allemande du G20, cette initiative associe le G20, la Banque mondiale, le FMI, la Banque africaine de développement et 12 pays d’Afrique ayant volontairement choisi de rejoindre cette initiative. Son objectif est d’encourager les investissements privés sur le continent. Il s’agit à la fois d’identifier les projets utiles et de mobiliser les entreprises capables de les réaliser, mais également de créer les conditions d’un cadre réglementaire et juridique propice aux affaires. Deux ans après le lancement de cette initiative, une conférence à Berlin le 19 novembre 2019 devait en dresser le bilan : au regard du dernier rapport "Doing Business" de la Banque mondiale, force est de constater que les 12 États africains ayant rejoint l’initiative "Compact" ont mené des réformes qui contribuent au renforcement de leur attractivité vis-à-vis des investisseurs étrangers. La liste des pays ayant rejoint l’initiative montre bien le parti-pris de l’Allemagne dans sa politique africaine. Il s’agit moins de développer une approche globale d’éradication de la pauvreté que d’accompagner les États déjà engagés sur la voix de la croissance en accompagnant leur transformation et leur attractivité. En d’autres termes, l’Allemagne soutient les États africains dont le potentiel économique est déjà avéré.

Cette approche n’a pas manqué de susciter des critiques au sein de l’opinion publique allemande. Une importante étude des Professeurs Robert Kappel et Helmuth Reisen publiée en octobre par la Friedrich Ebert Stiftung dresse ainsi un bilan mitigé de l’initiative "Compact with Africa". Pour ses auteurs, les pays impliqués dans cette initiative ont bien mené les réformes attendues par l’Allemagne pour améliorer leur gouvernance, mais ces efforts ne se sont pas traduits par une hausse significative des flux de capitaux transfrontaliers ou par une mobilisation des ressources domestiques privées. Tout en reconnaissant que les deux ans écoulés depuis le lancement de l’initiative permettent difficilement d’en dresser le bilan, les auteurs de cette étude dénoncent plus généralement l’approche retenue par l’Allemagne dans sa politique africaine.

Ils remettent ainsi en cause la capacité des investissements directs étrangers à promouvoir une croissance créatrice d’emplois et regrettent que cette politique s’éloigne des objectifs de développement durable (ODD) définis par l’ONU : "Ces faiblesses du plan Compact With Africa illustrent la nécessité d’un nouvel agenda pour la coopération et le développement. Les priorités de ce nouvel agenda devraient être la promotion d’une croissance inclusive et durable et l’élimination de la pauvreté". Les débats qui entourent le plan "Compact" en Allemagne sont révélateurs du nouveau paradigme de la politique européenne vis-à-vis de l’Afrique et de la transition, parfois difficile, d’une logique d’aide au développement à une logique d’investissement.

L’Allemagne en Afrique : partenaire ou concurrent pour la France ?

Le "tournant africain" de l’Allemagne, auquel on assiste aujourd’hui, est à la fois source de soulagement et d’inquiétude pour la France. Source d’inquiétude notamment due à la rapidité de déploiement des entreprises allemandes sur le continent africain : alors que son intérêt pour le continent est relativement récent, l’Allemagne est devenue, en 2017, le premier fournisseur européen en Afrique, dépassant ainsi la France.

Cela intervient alors que les parts de marché des entreprises françaises en Afrique ont progressivement été réduites de moitié dans les dernières années, passant de 12 % à 6 % entre 2001 et 2017, au profit de puissances émergentes telles que la Chine, la Turquie et l’Inde. L’Allemagne s’ajoute désormais à la liste de concurrents de l’Hexagone sur le continent.

L’Allemagne s’ajoute désormais à la liste de concurrents de l’Hexagone sur le continent.

Une concurrence rude sur le terrain, qui, pour de nombreux acteurs français présents en Afrique, laisse difficilement entrevoir une possibilité de coopération européenne. Ainsi, le baromètre Africaleads publié par le Conseil français des investisseurs en Afrique (CIAN) en février 2019, conduit dans huit pays francophones, révèle que l’Allemagne jouit d’une meilleure image que la France au sein de ces pays. Cela peut notamment s’expliquer par la bonne réputation dont jouissent les produits allemands, alors que la France pâtit du manque de dynamisme de son économie et de la frilosité de ses entreprises. La France paie également vraisemblablement son passé colonial, tandis que celui de l’Allemagne semble moins présent dans les consciences.

Néanmoins, l’intérêt grandissant de l’Allemagne pour l’Afrique constitue également une opportunité pour la France, longtemps isolée sur le continent et aujourd’hui affaiblie, pour porter avec davantage de succès cette priorité au niveau européen. La récente visite en Éthiopie, où se trouve le siège de l’Union africaine, de la nouvelle présidente (allemande) de la Commission, Ursula von der Leyen, pour son premier déplacement hors d’Europe, est en cela un signe encourageant, qui va dans le sens d’un partenariat de continent à continent renouvelé, que nous appelions de nos vœux dans notre rapport publié en juin 2019 Europe-Afrique : partenaires particuliers.

En particulier, l’intérêt accru de l’Allemagne pour le Sahel, notamment sur le terrain militaire, représente pour la France l’espoir d’une implication européenne plus importante aux côtés des soldats français dans cette région. C’est ce que considère désormais la chancelière Angela Merkel, qui a rappelé lors de sa tournée de trois jours au Niger et au Mali en mai 2019 - faisant ainsi écho au discours français -, que la question sécuritaire dans la région concerne l’Europe "car, si le chaos prend le dessus, cela a également un impact sur d'autres domaines". Angela Merkel s’est également associée à Emmanuel Macron lors du sommet du G7 de Biarritz pour annoncer le lancement d’un pacte pour la sécurité, en coopération avec les pays du G5 Sahel. Reste à savoir néanmoins si la Chancelière épaulera le Président français dans sa volonté de faire de la lutte contre les groupes terroristes au Sahel un "laboratoire d’une défense européenne".

Lors de son discours d’investiture en 2004, le Bundespräsident Hörst Köhler affirmait : "Pour moi, l’humanité de notre monde se mesurera à l’aune du destin de l’Afrique", anticipant ainsi de près d’une décennie le repositionnement de l’Allemagne vis-à-vis du continent africain. L’engagement de l’Allemagne en Afrique reste largement subordonné à sa volonté d’apporter une réponse globale ce qu’elle perçoit comme les principaux enjeux du monde à venir : le défi migratoire et la lutte contre le réchauffement climatique. Intrinsèquement liés, ces deux défis justifient la politique volontariste de l’Allemagne en Afrique et la volonté du Gouvernement d’encourager les entreprises allemandes à contribuer au développement économique de l’Afrique. Ce partenariat gagnant-gagnant encouragé par la Chancelière a des conséquences évidentes pour la France. Si "La France n’est plus seule en Afrique" (Le Drian) il lui revient désormais de redéfinir les modalités de sa coopération avec un partenaire de plus en plus conquérant, et bien décidé à assumer de nouvelles responsabilités en Afrique.

Copyright : Tobias SCHWARZ / AFP