La Chine entre dans une transition énergétique douloureuse mais nécessaire

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La Chine entre dans une transition énergétique douloureuse mais nécessaire

Auteur

François Godement

Expert Résident principal et Conseiller spécial - Asie et États-Unis

Depuis la COP21 de Paris, et même après l’engagement 30/60 pris par Xi Jinping en septembre 2020 de plafonner les émissions de CO₂en 2030 et d’atteindre la neutralité carbone en 2060, l’ironie était souvent de mise. En effet, d’indéniables progrès dans les énergies renouvelables, la relance nucléaire, et une amélioration de l’efficience unitaire n’empêchaient pas une croissance forte et, dans des secteurs intensifs en énergie, une aggravation du bilan chinois plutôt que son amélioration : par exemple, à nouveau 4,2 milliards de tonnes de charbon consommées en 2020.

Mais le cours de l’année 2021 a vu un tournant majeur dans la politique énergétique et la réduction des émissions. Il se fait dans la douleur - les premières mesures imposées aboutissent à une pénurie soudaine d’électricité à travers tout le pays, et à la crainte de stocks insuffisants de charbon pour l’hiver. À partir de l’été, le gouvernement intensifie les mesures destinées à engager la transition énergétique - s’attaquant notamment à la demande, et démarrant une évolution vers des prix de marché pour l’énergie. Le 24 et le 26 octobre, l’ensemble de ces mesures ont été synthétisées dans une opinion du Comité central, puis une décision du Conseil de l’État.

Aucune de ces mesures ne bouleversera le sommet climatique de la COP26 à Glasgow - la Chine n'accélère pas le calendrier d’ici à 2030 et 2060 ; seul objectif nouveau, la consommation de pétrole est désormais destinée à plafonner avant 2030. Mais c’est l'ensemble des moyens d’atteindre ces objectifs qui est considérablement précisé. Le catalogue est très ambitieux, et sa mise en œuvre devra bien sûr être vérifiée.

Une transition énergétique retardée...

La Chine représente, en 2020, 57 % de la consommation mondiale de charbon. En août 2021, les centrales thermiques y assuraient 70 % de la production d'électricité. La réduction de l’intensité énergétique du PIB est contrée par la croissance rapide de celui-ci. La production d’acier, d’aluminium et de ciment, et le boom de la construction en général (sa part dans le PIB atteint 30 %) expliquent en particulier ces besoins énormes en énergie. Du côté des émissions de CO₂, le gouvernement a pris l’année 2005 comme point de départ de ses objectifs de réduction : ce point de départ est illusoire, puisqu’aucun réseau national digne de ce nom n’existait alors pour mesurer les émissions. La Chine reste, y compris en 2021, le champion des centrales à charbon : elle représente à elle seule plus de 90 % des mises en service mondiales, et ceci sans tenir compte des ventes chinoises de centrales à l’étranger.

Un doute suspensif pouvait persister en mars 2021, lors des "deux sessions" de l’Assemblée du Peuple. Le plan quinquennal alors adopté manquait de précision dans le domaine énergétique et ne marquait pas d’accélération sur les deux objectifs d’intensité carbone (-18 % sur 5 ans) et d’efficience énergétique unitaire (+13,5 %) ; des documents plus précis étaient toutefois annoncés pour la fin de l’année.

Si la divergence avec les annonces faites par la Chine sur le plan international est frappante, il y entre, en Chine comme ailleurs, une grande difficulté à influer sur la demande d’énergie.

Si la divergence avec les annonces faites par la Chine sur le plan international est frappante, il y entre, en Chine comme ailleurs, une grande difficulté à influer sur la demande d’énergie. Ainsi, le gouvernement annonçait en décembre 2020 un plafonnement de la production d’acier 2021 à son niveau de 2020 : objectif immédiatement démenti par les chiffres du premier semestre 2021. Il faudrait, pour permettre ce plafonnement, une très forte baisse de la production d’acier dans la seconde moitié de l’année. Il se déroulait une lutte sourde entre différents groupes d’intérêt et leurs représentants dans l’économie chinoise. Les objectifs fixés d’en haut par Xi Jinping semblaient se heurter à ces réalités bureaucratiques.

Assez classiquement, cela se traduisait par des semonces et des purges : mise en cause publique de l’Administration nationale de l’énergie (NEA) qui dépend de la Commission nationale du développement et de la réforme (NDRC) par un rapport du ministère de l'Écologie et de l’Environnement (MEE) ; annonce d’enquêtes rétrospectives pour corruption dans le secteur charbonnier et énergétique de la Mongolie-Intérieure (qui, à elle seule, compte 530 centrales à charbon). En sens inverse, on assistait à des déplacements de production dans les secteurs à fortes émissions depuis les provinces côtières vers les régions intérieures de l’Ouest - mieux dotées en énergie et aussi plus dépendantes de celles-ci pour leurs ressources budgétaires.

Sur le plan international, de janvier 2021 (déclaration du porte-parole du ministère des Affaires étrangères chinois) à septembre 2021 (rencontre de l’envoyé climatique John Kerry en Chine avec Wang Yi), la Chine conditionne sa coopération sur les biens publics mondiaux - et le climat en est un - à l’abandon de la confrontation avec elle dans d’autres domaines. Encore aujourd’hui, elle n’assure que le service minimum pour la réunion intermédiaire de la COP26 qui vient d’avoir lieu à Milan (30 septembre - 2 octobre 2021). Xi Jinping ne se rendra pas au sommet de Glasgow en novembre. Son annonce en septembre 2021 de l’arrêt du financement par la Chine de projets de centrales à charbon hors de Chine suit celles faites par la Corée du Sud et le Japon au printemps. C’est une concession moins substantielle qu’il n’y paraît - car en raison de l’évolution des pays concernés ou de soucis chinois sur la viabilité financière des projets, nombre d’entre eux ont déjà été annulés depuis 2020.

… Mais un tournant fort en cours d’année

Or, en dépit ou à cause de ces difficultés, la Chine effectue subitement un tournant majeur de sa croissance, y compris dans le domaine énergétique. Ses engagements internationaux en matière d’émissions n’y sont vraisemblablement pas pour grand-chose : le risque d’une taxation carbone aux frontières par ses grands partenaires commerciaux, même s’il est loin d’être certain, joue d’ailleurs un rôle plus grand que les conférences climatiques internationales. Mais c’est avant tout une évolution de la Chine pour elle-même, et largement décrétée d’en haut. Comme d’autres grandes et soudaines mesures, cette évolution porte la marque d’une double volonté de Xi Jinping, qui ambitionne de changer de mode de développement et de modèle économique sur le long terme. Pour cela, il est prêt, tel Mao à la fin des années 1950, à balayer les oppositions et les obstacles bureaucratiques ou sectoriels. Lui qui depuis 2012 s’est largement appuyé sur l’industrie lourde et les entreprises d’État s’en sépare aujourd’hui sur des enjeux importants. Pendant des années, ses prédécesseurs (et notamment l’ex-Premier ministre Wen Jiabao) ont répété que la croissance chinois était "insoutenable", et qu’il fallait changer de paradigme. Xi Jinping semble le faire aujourd’hui, à commencer par l’abandon d’objectifs précis de croissance.

Après l’accélération du soutien à l’innovation, la régulation du secteur digital et la mise au pas des plateformes chinoises, la "double circulation" favorisant de facto l’autosuffisance de la Chine, on assiste aujourd’hui à deux initiatives majeures : l’éclatement provoqué de l’immense bulle immobilière chinoise, et l’accélération des mesures de transition énergétique. Ces deux initiatives convergent parfois : endiguer la construction spéculative réduit la demande en énergie. Mais elles rencontrent aussi toutes deux d’immenses difficultés.

La "double circulation" favorisant de facto l’autosuffisance de la Chine, on assiste aujourd’hui à deux initiatives majeures.

Le logement est le premier investissement, le principal facteur de consommation et la principale épargne d’une partie de la population. Et en s’attaquant au secteur charbonnier au moment où la demande asiatique et mondiale d’énergie remonte, cette transition énergétique autoritaire crée une pénurie d’électricité comme la Chine n’en a pas connu depuis le début des années 2000.

Officiellement, les mises en chantier dans le bâtiment ont baissé de 7 % en août et comme en septembre par rapport aux mois précédents. En septembre, la production d’acier a baissé de 21 % en glissement annuel, celle de ciment de 13 %. La croissance annuelle du secteur industriel est tombée en dessous de 5 % au troisième trimestre. Ce sont d’excellentes nouvelles pour les objectifs de réduction des émissions de CO₂, et on peut penser que le mois d’octobre en apportera d’autres.

Quelles que soient les conséquences pour le climat des affaires et l’impact financier de la crise immobilière, il s’agit d’une politique revendiquée par Xi Jinping, qui vise à stopper la fuite en avant de l’endettement public et privé dans l’immobilier, et la gabegie énergétique qui y est associée. En même temps, les autres politiques de transition énergétique sont renforcées. Il y entre des motivations économiques internationales - prendre la tête de plusieurs secteurs d’énergies alternatives et d’équipements au service de la transition énergétique, en faisant jouer l’économie d’échelle que permettent les investissements intérieurs chinois. C’est ce qui s’est passé pour les télécommunications, les infrastructures physiques, l’industrie automobile ou encore le solaire. Globalement, les exportations chinoises maintiennent d’ailleurs leur dynamisme, avec + 13,9 % sur un an en septembre 2021.

La liste qui suit de ces mesures est partielle et sans doute à compléter constamment. Certaines avaient été préfigurées par des débats publics d’experts chinois. Le plus souvent, ces critiques et recommandations émanaient davantage d’économistes plutôt que d’experts en questions climatiques internationales : ces derniers sont préposés à la défense des thèses officielles. Parmi ces mesures, notons depuis décembre 2020 :

plafonnement de la production charbonnière et fermeture de certaines mines pour raisons de sécurité ;
réductions de consommation énergétique imposées aux secteurs les plus intensifs ("double haut 两高", c’est-à-dire à la fois intensifs en énergie et en faible réduction de cette intensité), mais élargies au-delà de ces secteurs - le coup d’arrêt à la production de bitcoins dans l’ouest de la Chine s’explique aussi par ce motif ;
réforme du financement vert par obligations avec exclusion des projets d’énergie fossile (qui avaient compté pour une part substantielle des plans de relance en 2020 et 2021) - ceci permettrait aussi à des industries basées en Chine de satisfaire aux exigences d’une taxe carbone européenne aux frontières ;
annonces sectorielles innombrables : pompage et stockage de l’électricité (imposés pour tous les nouveaux projets d’énergies renouvelables à concurrence de deux heures de débit) ; production et stockage d’hydrogène vert (à destination de Pékin, de Shanghai et de la Greater Bay Area en priorité) et soutien aux véhicules à hydrogène - la Chine a achevé en septembre la construction de son premier réacteur nucléaire à haute température permettant la production d’hydrogène décarboné ;
investissement majeur dans les interconnexions de réseau (leur faible capacité a beaucoup joué dans la sous-utilisation des énergies intermittentes, et, plus généralement, les régions de production sont géographiquement éloignées des grands centres de consommation) ; le montant équivaut à celui des plans TGV chinois des années 1990 ;
soutien aux projets sur les batteries solides (sodium-ion) - multiplication des projets de voitures électriques ;
multiples annonces par les grandes sociétés pétrolières, charbonnières, et les administrations provinciales de projets renouvelables - extension du parc nucléaire de 54 à 70 GWh en 2021-2025 ;
annonce d’un quota de 70 % de logements verts et modulaires pour la construction urbaine ;
mise en route du système d’échange des émissions (CTS) en août, toutefois limité à 2250 grandes entreprises d’État très énergivores - les prix-carbone sont pour l’instant dérisoires et non incitatifs, mais l’élargissement du système sera rendu possible par le projet de réseau statistique.
en effet, création d’un réseau statistique national pour mesurer les émissions de CO₂ : c’est l’étape indispensable pour étendre le marché des émissions et créer une taxe carbone différenciée (en l’absence de capacités de mesure, des propositions avaient émergé pour une flat tax) ;
hausse locale des tarifs de l’énergie pour les consommateurs individuels (ces tarifs étaient souvent en dessous des coûts de production, comme naguère ceux de l’essence) ;
enfin, et c’est l’élément le plus important, adoption d’une tarification flexible de l’énergie, à la fois selon l’évolution de son coût et selon les secteurs : si la hausse pour les particuliers et les micro-entreprises doit rester limitée, celle des autres secteurs peut évoluer dans une marge de 20 % à la hausse ou à la baisse. Pour les secteurs les plus énergivores (à la fois dans l’absolu et en intensité), la hausse sera déplafonnée. De même, la NDRC prépare une flexibilité des prix de l’énergie échangée par les connexions interprovinciales. Un système de fixation de prix du carbone est "mis à l’étude".

Une transition douloureuse

On mesure évidemment les coûts d’une telle transition énergétique. Ils se lisent d’abord dans la pénurie actuelle, résultat d’une véritable "crise des ciseaux" : alors que le prix du charbon et du gaz naturel explose, les producteurs d’électricité sont restés soumis à des tarifs fixes et ont ainsi préféré couper la production plutôt qu’enregistrer des pertes financières importantes.

À très court terme, ce sont les effets pervers d’une transition désordonnée qui prédominent ; il est difficile ici de faire la part des mesures officielles et du retentissement d’une pénurie globale d’énergie - où la Chine a joué un rôle par ses achats de précaution au premier semestre 2021. La pénurie d’énergie, et notamment le faible niveau des stocks de charbon, menacent le bien-être de la population chinoise à l’approche de l’hiver. C’est une sérieuse contradiction avec la "prospérité commune" que Xi Jinping met aujourd’hui au premier plan.

À terme, les coûts financiers de la transition énergétique seront élevés.

La Chine s’est donc lancée dans une course internationale au charbon, de la Mongolie-Extérieure voisine à l’Indonésie et au Kazakhstan. Il est vraisemblable que les objectifs d’achat de gaz naturel liquéfié aux États-Unis, qui découlaient de l’accord commercial de Phase 1 entre les deux pays, seront finalement remplis sur ce plan.

À moyen terme, comme en Europe, le rôle du gaz est voué à augmenter de façon transitoire (même si c’est une part très limitée), et ceci peut exercer une forte influence sur les cours mondiaux. La hausse du prix du charbon, si elle se poursuit, viabiliserait à terme de nombreux projets d’énergie alternatifs, du solaire (déjà rentable en Chine étant donné son échelle) à l’hydrogène produit par électrolyse avec des énergies alternatives. Cette hausse rend aussi inévitable ce pan des politiques énergétiques auquel la Chine ne s’était pas décidée - l’action sur la demande par le marché.

À terme, les coûts financiers de la transition énergétique seront élevés. D’une façon globale, les chiffres les plus divers, de 25 à 46 trillions de dollars, circulent pour la période d’ici à 2060 (le PIB chinois est, en 2020, de 14,7 trillions).

Coal, Coke and Briquettes - Imports / 2019 vs. 2021

Gas, natural and manufactured - Imports / 2019 vs. 2021

Source : données publiées sur le site internet de l’administration générale des douanes chinoises

Un autre facteur peut jouer dans l’immédiat : la chute du secteur de la construction et une panne de la consommation pour des raisons psychologiques en découlant. L’indice avancé de la production manufacturière (PMI) est passé en dessous de 50 en septembre 2021. Tous les chiffres montrent un début de ralentissement global, et plus encore dans des secteurs liés à la construction comme l’acier, le ciment et l’aluminium depuis août 2021. Pour des raisons plus politiques, l’investissement dans le capital-risque, donc dans les start-ups, baisse aussi. Il faut se garder des prédictions d’effondrement de la croissance ; la Chine était à un niveau très élevé, proche de 8 %, en 2021 en glissement annuel, et le gouvernement a de fortes réserves budgétaires et de crédit. À très court terme, les objectifs de réduction des émissions de CO₂ vont sans doute être remplis sur la fin de l’année 2021, et peut-être un peu au-delà.

Ceci pose toutefois la question de la continuité des intentions de Xi Jinping. Le 29 septembre, la production charbonnière et les importations d’énergie (gaz liquéfié et charbon) sont implicitement relancées pour constituer des stocks hivernaux. Les mesures annoncées par la NDRC visent avant tout à protéger le secteur résidentiel et le chauffage du risque de coupures, notamment dans le Nord de la Chine. Sur ce point, on revient aux oscillations cycliques propres à toutes les politiques économiques chinoises. Mais les annonces n’incluent pas un relâchement en faveur des industries énergivores.

Aucune transition énergétique ne peut être populaire tant elle est douloureuse. Après s’être attaqué aux grands entrepreneurs numériques, Xi Jinping a désavoué une partie de ses mandants traditionnels - entreprises d’État, industries lourdes - et augmenté l’influence du MEE, en le coordonnant avec la NDRC qui l’ignorait parfois. Ce sont des secteurs économiques et des technocraties qui comptent dans l’appareil du Parti. Il faudra surveiller l’application effective de la volée de mesures annoncées pour la plupart depuis le début de l’été 2021, leur financement effectif et les retombées pour les énergies renouvelables, le nucléaire et l’appareil industriel. L’apparition, en Europe et aux États-Unis, de réseaux satellitaires capables de cartographier et de mesurer les émissions de CO₂ et de méthane constitue d’ailleurs une petite révolution : l’épreuve de la vérification, à laquelle la Chine s’est toujours refusée, deviendra une étape automatique. On pourrait même à cette occasion découvrir des montants d’émissions très différents des chiffres utilisés jusqu’ici.

Copyright: Hector RETAMAL / AFP