Fiscalité des ménages : ce qui change en 2018

Le projet de loi de finances pour 2018, définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 21 décembre dernier, contient un grand nombre de nouvelles mesures fiscales. Parmi celles-ci, cinq mesures visant les ménages méritent d’être détaillées, tant dans leur genèse que dans leurs impacts économiques et budgétaires.

La suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

En 2020, les ménages dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 27 000 €, pour un célibataire, ou 43 000 €, pour un couple, seront exonérés de taxe d’habitation (TH) sur leur résidence principale.  En 2018 et en 2019, ils paieront 70 % puis 35 % de la TH due en application des règles actuelles. La perte de recettes pour les administrations publiques, lorsque ces ménages en seront totalement exonérés, sera d’environ 10 Md€ par an à partir de 2020.

Les ménages les plus pauvres étant, pour la majorité d’entre eux, déjà exonérés de TH, l’objectif généralement mis en avant de cette mesure est d’améliorer le pouvoir d’achat des classes moyennes.

Afin d’éviter un fort effet de seuil, l’exonération sera partielle pour les ménages dont le revenu fiscal de référence est  compris entre 27 000 et 28 000 € (célibataires). Il n’en demeure pas moins qu’un célibataire dont le revenu passera de 27 000 à 28 000 € pourra devoir soudain s’acquitter d’une TH de plus de 1 000€ (montant moyen de la TH des ménages ayant ce niveau de revenu).

Cette exonération de TH prendra techniquement la forme d’un dégrèvement, ce qui signifie que l’Etat se substituera aux ménages pour payer aux communes et intercommunalités le montant de TH qu’elles auront  voté. Les collectivités locales n’y perdront donc rien, mais les dégrèvements les incitent à augmenter les taux des impôts locaux au détriment de l’Etat, sans que cela coûte aux contribuables. Pour éviter cet effet pervers, il est  prévu que la part de la TH résultant d’une hausse des taux ne soit pas dégrevée. Les services du ministère des finances devront donc prélever des montants très faibles, équivalents uniquement aux produits des hausses des taux, avec un coût de gestion élevé. Autrement dit, si votre taxe d’habitation est de 500 euros, et que votre commune l’augmente de 1 point, vous devrez payer les cinq euros de hausse –  quand bien même vous êtes concernés par l’exonération de TH. Il sera dès lors très difficile d’expliquer aux ménages concernés qu’ils ont été exonérés de cette taxe, mais qu’ils doivent néanmoins continuer à en payer une partie, même infime.

La TH étant par ailleurs présentée par le gouvernement comme un "mauvais impôt", il est fort probable qu’elle soit finalement supprimée complètement,  du moins sur les résidences principales. Toutefois, le coût de la réforme serait alors majoré de 8 Md€. De plus, les communes et intercommunalités perdraient, avec le pouvoir de moduler le taux de la TH, l’un des principaux instruments de leur autonomie. Il faudrait alors trouver un impôt de remplacement.

Or, les économistes s’accordent pour dire que les impôts fonciers sont en théorie de bons impôts locaux : la valeur des biens immobiliers reflète pour partie l’utilité des services publics locaux ; les collectivités locales peuvent en moduler le taux en fonction de leurs besoins ; l’offre de terrains est insensible à la fiscalité sur le foncier (au sens strict, c’est-à-dire hors construction).

La taxe d’habitation ne répond pas à ces critères, parce qu’elle est assise sur des valeurs cadastrales administratives absurdes, qui ont souvent été fixées il y a 50 ans, et qu’aucun gouvernement n’a eu le courage de réviser à cause des transferts entre ménages qui en résulteraient. Elle a déjà dû être réduite ou supprimée pour les ménages disposant de faibles revenus ; elle est aussi devenue un impôt hybride, complexe et injuste, mélange de taxe foncière, d’impôt sur le revenu et de  loterie nationale. La suppression complète de la TH supprimerait ce problème pour les occupants des logements ; néanmoins, elle le maintiendrait, en réduisant sans doute la probabilité de le résoudre, pour les 58 % de Français propriétaires de leur logement et donc redevables de la taxe foncière qui est assise sur les mêmes bases cadastrales.

La transformation de l’ISF en IFI

L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est supprimé et remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI), dont les principales caractéristiques sont les mêmes (barème, estimation à la valeur vénale, exonération des biens professionnels, imposition par foyer fiscal, abattement sur la valeur de la résidence principale, plafonnement, etc.) sauf sur un point essentiel : l’assiette est désormais limitée aux biens immobiliers. Le produit de l’IFI sera légèrement inférieur à 1 Md€, contre 5 Md€ pour l’ISF en 2016 (régularisations comprises).

Des dispositions nouvelles ont également été introduites, afin que les ménages ne placent pas leur patrimoine immobilier personnel dans des sociétés dont les parts sont exonérées d’IFI, mais dont ils ont le contrôle. Toutefois, les particuliers ne connaissent pas nécessairement le patrimoine des sociétés dont ils possèdent des actions. Ces dispositions sont donc inévitablement complexes, et pourraient nourrir d’importants contentieux, de même que celles visant à faire en sorte que seules les dettes afférentes au patrimoine immobilier puissent être déduites de l’assiette.

La France se distingue par le poids des prélèvements obligatoires sur les revenus, la détention et la transmission du capital, et plus particulièrement sur la détention et la transmission du stock de capital (4,3 % du PIB en 2015). Pour ces derniers, elle se situe au deuxième rang avec la Belgique, juste derrière le Royaume-Uni (4,4 %) mais très loin devant l’Allemagne (1,2 %) et les moyennes de la zone euro (2,6 %) et de l’Union européenne (2,8 %). En outre, les impôts généraux sur le patrimoine des ménages sont très rares à l’étranger. Cette réforme nous rapprochera donc des autres pays européens.

Cela est souhaitable, car il est très probable que ces impôts réduisent l’incitation à épargner et limitent le financement  de l’économie, alors que l’épargne de l’ensemble des acteurs économiques (ménages, entreprises et administrations) est globalement insuffisante en France par rapport à leurs investissements, pourtant eux-mêmes insuffisants. Cela se traduit par un déficit - de 0,9 % du PIB en 2016 - de nos transactions courantes (dont le solde est comptablement égal à la différence entre l’épargne et l’investissement). Ce déficit des transactions courantes signifie que nous devons nous endetter auprès des non-résidents ou leur céder une partie de notre patrimoine.

L’impact de ces impôts sur l’expatriation des ménages les plus fortunés est difficile à mesurer. En effet, les motifs des départs à l’étranger sont nombreux, souvent de nature professionnelle, et la fiscalité est rarement mise en avant par les partants pour les expliquer. L’évolution des départs de foyers soumis à l’ISF suggère toutefois qu’il joue un rôle non négligeable.

La réduction de la taxation du capital induite par cette réforme sera donc favorable à la croissance et au rééquilibrage de nos échanges extérieurs, mais seulement à long terme. Il faut en effet d’abord convaincre les personnes concernées qu’elle n’est pas seulement temporaire.

Toutefois, la taxation du patrimoine immobilier restant inchangée, les ménages réorienteront probablement une partie de leur épargne vers les autres placements, pas forcément plus risqués ou plus utiles que les investissements immobiliers.

Enfin, étant donnée l’extrême concentration du patrimoine en France - les 10 % les plus fortunés en possèdent la moitié - sa redistribution est souhaitable pour renforcer la cohésion sociale. Néanmoins, la taxation des signes extérieurs de richesse est à proscrire, car il est impossible de les définir de manière satisfaisante : elle ne peut conduire qu’à des usines à gaz fiscales. Les mesures prises dans la loi de finances pour 2018 à ce sujet sont heureusement très limitées. En outre, la fiscalité devrait être neutre au regard des choix de consommation, sous la seule réserve de leurs externalités négatives (tabac, alcool, etc.). La suppression de l’ISF aurait en revanche pu être partiellement compensée par une hausse des droits sur les successions et donations en ciblant les plus importantes : il est préférable de taxer le patrimoine hérité plutôt que le patrimoine acquis grâce à son propre travail, à sa prise de risques et à son épargne.

Le prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital

Les revenus du capital perçus à partir de 2018 feront l’objet d’un prélèvement forfaitaire unique de 30 %, correspondant : 

1. à l’application des prélèvements sociaux au nouveau taux de 17,2 %, après remplacement de cotisations salariales par la CSG ;
2. à une imposition forfaitaire au taux de 12,8 % au titre de l’impôt sur le revenu.

L’application du barème peut être demandée par les contribuables pour qui elle est plus favorable, notamment ceux qui ne sont pas imposables en raison de la faiblesse de leurs revenus. Pour les ménages qui ont les revenus les plus élevés, supérieurs à 250 000 € et 500 000 €, les contributions dites exceptionnelles de 3 et 4 % continuent de s’ajouter.

Ce prélèvement forfaitaire unique (PFU) s’applique aux intérêts, dividendes et revenus assimilés (y compris ceux des nouveaux comptes et plans d’épargne logement) ainsi qu’aux gains de cession de valeurs mobilières ou  droits sociaux. Les abattements (40 % sur les dividendes et en fonction de la durée de détention sur les plus-values), appliqués avant le barème, sont supprimés (les moins-values restent toutefois déductibles des plus-values dans les mêmes conditions). Les exonérations spécifiques aux PEA et à l’épargne réglementée hors logement (livret A…) sont maintenues. S’agissant de l’assurance-vie, les primes supérieures à 150 000 €, et versées à partir de la fin de septembre 2017, sont soumises au PFU.

Cette réforme, dont le coût est d’environ 2 Md€, contribuera à réduire les prélèvements obligatoires sur le capital et à rapprocher ainsi la France des autres pays européens (cf. plus haut). Elle contribuera également à simplifier la fiscalité du capital (la fiscalité des plus-values de cession de valeurs mobilières était d’une particulière complexité).

La fiscalité du capital favorisait jusqu’à présent les placements non risqués (livrets, assurance-vie, etc.) au détriment des placements risqués, notamment en actions. Cette réforme réduit globalement ce biais fiscal défavorable au financement des entreprises, notamment des plus innovantes.

L’allègement de l’imposition des dividendes est toutefois moins important que celui de l’imposition des intérêts (hors livrets réglementés), du fait de la suppression de l’abattement de 40 % dont ils bénéficiaient. Le taux marginal supérieur d’imposition des dividendes passe ainsi de 27 % (45 % sur 60 % du montant reçu) à 12,8 %, contre 45 à 12,8 % pour les intérêts. Cette observation n’est pas remise en cause par la prise en compte de la baisse de 8 points du taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, qui s’ajoute à la réduction de l’imposition des dividendes au titre de l’impôt sur le revenu.

A la suite de cette réforme, les bénéfices distribués par les sociétés aux ménages seront tout de même bien moins imposés, avec un taux marginal supérieur ramené à environ 35 % (25 % pour l’IS puis 12,8 % sur les 75 % restant pour l’IR). Ce n’est pas le cas des bénéfices réalisés par les entrepreneurs individuels, qui restent soumis au barème de l’impôt sur le revenu, avec un taux marginal supérieur de 45 %. Pour les contribuables qui se situent dans les tranches supérieures d’imposition à l’impôt sur le revenu, cette réforme incite donc à privilégier la forme de la société, plutôt que le statut d’entrepreneur individuel, pour l’exercice d’une activité professionnelle.

La substitution de la CSG à des cotisations sociales salariales

Le taux de la CSG augmente de 1,7 point le 1er janvier 2018 sur l’ensemble des revenus, à l’exception des indemnités de chômage et des pensions des retraités, qui bénéficient d’un taux minoré de CSG. Cette CSG supplémentaire est déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu.

En contrepartie, les cotisations sociales salariales à l’assurance maladie qui subsistaient, au taux de 0,75%, et une partie des cotisations  sociales salariales à l’assurance chômage (1,45 point) sont supprimées le 1er janvier 2018. Le reste des cotisations salariales d’assurance chômage (0,95 point) sera supprimé le 1er octobre 2018. A partir de cette date, la réduction des cotisations salariales sera donc de 3,15 points.

Les fonctionnaires, qui ne versent pas de cotisations salariales d’assurance maladie et ne sont pas affiliés à l’assurance chômage, bénéficieront :

1. de la suppression de la cotisation exceptionnelle de solidarité de 1 % sur leurs revenus ;
2. d’une indemnité compensatrice, ce qui aura un effet globalement neutre sur leurs revenus.

Les indépendants obtiendront quant à eux une réduction de 2,15 points de leurs cotisations à la branche famille de la sécurité sociale, compensant l’effet de la hausse de la CSG sur leur pouvoir d’achat, compte tenu des différences d’assiette de ces prélèvements. Ceux qui ont les revenus les plus faibles bénéficieront, en plus, d’un allégement supplémentaire de leurs cotisations d’assurance maladie.

Le décalage temporel entre la hausse de la CSG et la baisse des cotisations sociales se traduira par un gain d’environ 3,5 Md€ pour les administrations publiques en 2018. En régime permanent, la réforme devrait  être à peu près neutre pour les finances publiques (hors hausse des rémunérations des fonctionnaires), mais elle complexifiera les circuits de financement des administrations de sécurité sociale : par exemple, l’ACOSS doit rembourser à l’Unedic à l’euro près le coût de la suppression des cotisations salariales, en y affectant une partie de la CSG.

Cette réforme a pour objectif d’augmenter le pouvoir d’achat des salariés du secteur privé et d’une partie des indépendants. L’impact de la réduction des cotisations sera plus fort pour eux que celui de la hausse de la CSG à partir d’octobre 2018, ce qui devrait les inciter à augmenter leur offre de travail. Le gain de pouvoir d’achat est évalué à 1,4 % pour les salariés dont la rémunération est inférieure au plafond des cotisations d’assurance chômage.

En revanche, cette réforme va diminuer le pouvoir d’achat des bénéficiaires de revenus du capital et d’une partie des retraités. Les revenus du capital financier gagneront toutefois à la mise en place du prélèvement forfaitaire unique, et les ménages les plus fortunés bénéficieront du remplacement de l’ISF par l’IFI.

Si l’on prend en compte l’ensemble des réformes présentées dans cette note, les principaux perdants seront les propriétaires bailleurs qui n’ont aucun autre revenu, du fait de la hausse de la CSG, et les retraités les plus aisés mais non redevables de l’ISF sur leurs valeurs mobilières, parce qu’ils subiront la hausse de la CSG et continueront à payer la taxe d’habitation.

Le prélèvement de l’impôt sur le revenu à la source

Le prélèvement à la source (PAS) de l’impôt sur le revenu (IR) ne change en rien :

• les modalités de déclaration des revenus de l’année N (en mai de l’année N+1)
• les modalités de calcul du montant dû et de paiement du solde (en septembre de N+1).

Il modifie seulement les modalités de calcul et de paiement des acomptes.

En effet, pour un véritable prélèvement à la source, il faut connaître le taux de l’impôt. Or, le taux de l’IR dû par un ménage dépend de l’ensemble de ses revenus sur l’ensemble de l’année, dans la mesure où l’IR est un impôt familial et progressif. Ces particularités impliquent que le taux augmente avec le revenu, contrairement à la CSG qui est un impôt individuel et proportionnel, ce qui signifie que son taux est constant. Le taux de l’IR du ménage ne peut donc être connu qu’après la fin de l’année et, en attendant, seuls des acomptes peuvent être prélevés, qui doivent ensuite faire l’objet d’une régularisation.

Aujourd’hui, ces acomptes sont payés mensuellement ou par tiers provisionnels l’année N+1 sur la base de l’impôt dû en N sur les revenus de N-1. A partir de 2019, ils seront payés l’année N en appliquant le taux d’imposition des revenus de N-2 aux revenus mensuels de l’année N  qui peuvent être connus en cours d’année. Les revenus qui ne peuvent pas être connus mensuellement parce qu’ils requièrent d’établir un compte de résultat (revenus des indépendants et revenus fonciers) donneront  lieu à des acomptes calculés sur la base de l’impôt dû sur les revenus de N-2. Les ménages qui n’avaient pas de revenus en N-2 paieront des acomptes calculés en appliquant un taux forfaitaire sur leurs revenus de N.

Les ménages dont les revenus augmentent (62 % d’entre eux) paieront donc en N des acomptes un peu plus élevés, puisque fondés sur leurs revenus de N au lieu de N-2, ce qui est contraire à leur intérêt. Cette réforme a surtout pour objectif de limiter les difficultés financières rencontrées par certains ménages, dont les revenus diminuent, pour payer des acomptes calculés sur la base de leurs revenus passés. Ces difficultés pourraient être résolues par un étalement gracieux des paiements sachant que, de toute façon, le PAS ne change rien à l’impôt dû.

Pour atteindre cet objectif, dont l’intérêt est limité pour la plupart des ménages, le PAS imposera des contraintes nouvelles aux entreprises, qui étaient jusqu’à présent seulement obligées de déclarer une fois par an les rémunérations versées. Il faudra désormais qu’elles gèrent les taux d’imposition individuels de leurs salariés, qui pourront changer en cours d’année, et qu’elles en assurent la confidentialité. Elles devront ensuite virer les montants des PAS aux comptables du Trésor dans les conditions fixées par la loi.

En dépit de cette intervention nouvelle des employeurs, les services fiscaux auront plus de travail que dans la situation actuelle, dans laquelle le calcul et le prélèvement des acomptes est relativement simple. Ils devront continuer à prélever eux-mêmes des acomptes sur les revenus fonciers et des indépendants, communiquer les taux d’imposition des salariés aux employeurs, éventuellement les changer à l’initiative des contribuables, et vérifier que les entreprises, désormais qualifiées de "collecteurs de l’impôt", leur reversent correctement les PAS.

Enfin, puisque le gouvernement ne souhaite pas prélever en 2019 à la fois l’IR sur les revenus de 2018 et le PAS sur les revenus de 2019, l’IR sur les revenus de 2018 sera remboursé sous forme d’un crédit d’impôt exceptionnel, après avoir été déclaré et calculé comme d’habitude, ce qui revient à exonérer les revenus de 2018.

Les ménages auraient alors fiscalement intérêt, par exemple, à dégager beaucoup de plus-values ou à se faire verser des primes exceptionnelles en 2018, quitte à accepter une baisse de leurs primes en 2019. Pour limiter ces comportements optimisateurs, les revenus exceptionnels de 2018 seront imposés  en 2019, ce qui oblige à introduire dans le code des impôts des dispositions complexes et contestables visant à identifier ces revenus exceptionnels. De même, les contribuables n’auraient pas intérêt à payer, en 2018, certaines dépenses déductibles de leurs revenus, comme par  exemple des travaux immobiliers, ce qui a conduit le législateur à voter d’autres dispositions complexes pour qu’ils aient tout de même intérêt à réaliser de telles dépenses.