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Rapport
Février 2021

Repenser la défense
face aux crises du 21e siècle

Sécurité et défense
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<p><strong>Repenser la défense </strong><br /> face aux crises du 21<sup>e</sup> siècle</p>
Auteurs
Nicolas Baverez
Nicolas Baverez
Expert Associé - Défense

Nicolas Baverez est avocat à la Cour d’appel de Paris. Il a notamment présidé le groupe de travail Refonder la sécurité nationale. Il est également l'auteur de la note Sécurité nationale : quels moyens pour quelles priorités ?.

Il est éditorialiste au Figaro, au Point et est l’auteur de plusieurs livres. Il est également membre du Comité de direction de la revue Commentaire.

Nicolas Baverez est diplômé de Sciences Po, titulaire d'un doctorat en Histoire et ancien élève de l'Ecole Nationale d'Administration (ENA).
 

Mahaut de Fougières
Mahaut de Fougières
Responsable du programme Politique internationale

Mahaut de Fougières était responsable du programme Politique internationale jusqu'à Février 2023. Dans ce cadre, elle pilote les travaux de l'Institut Montaigne sur la défense, la politique étrangère, l'Afrique et le Moyen-Orient, et mène des projets transversaux au sein du pôle international. Auparavant, elle était chargée d'études sur les questions internationales, depuis 2018.

Diplômée de King's College London et de University College London (UCL) en relations internationales, elle a également étudié à l'université américaine de Beyrouth (AUB).

Groupe de travail

L’Institut Montaigne remercie les personnes suivantes pour leur contribution à ce travail :

Membres du groupe de travail :

  • Nicolas Baverez, avocat, Gibson, Dunn & Crutcher (président)
  • Bernard Cazeneuve, ancien premier ministre, Avocat associé, August Debouzy (président)
  • Julie Burguburu, secrétaire générale, Eutelsat
  • Mathieu Duchâtel, directeur du programme Asie, Institut Montaigne
  • Michel Duclos, conseiller spécial - Géopolitique, Institut Montaigne
  • Général Christophe Gomart, Group Director of Security & Crisis Management, Unibail-Rodamco-Westfield
  • Amiral Édouard Guillaud, ancien chef d’État-major des Armées 
  • Jean-Baptiste Jeangène Vilmer, directeur, IRSEM
  • Pierre Jeannin, directeur de participations adjoint - Industrie, Agence des Participations de l’État
  • Bernard de Montferrand, ancien ambassadeur, Senior Advisor, Roland Berger
  • Bruno Tertrais, directeur adjoint, Fondation pour la recherche stratégique, Senior Fellow - Affaires stratégiques, Institut Montaigne
  • Stéphane Volant, président, Smovengo

Rapporteurs :

  • Erwin Bruder, lieutenant colonel, École de Guerre (rapporteur général)
  • Alain Quinet, professeur associé, Écoles de Saint-Cyr Coëtquidan (rapporteur général)
  • Mahaut de Fougières, chargée d’études, Institut Montaigne
  • Antoine Jean
  • Romain Lucazeau, Partner, Roland Berger
  • Édouard Michon, Senior Strategist, Group Strategy, Allianz

Ainsi que :

  • Raphaëlle Camarcat, assistante chargée d’études, Institut Montaigne
  • Agnès de Castellane, assistante chargée d’études, Institut Montaigne
  • Camille Dutheil de la Rochère, assistante chargée d’études, Institut Montaigne
  • Alexandre Garcia, assistant chargé d’études, Institut Montaigne
  • Paula Martinez Lopez, assistante chargée d’études, Institut Montaigne
Personnes auditionnées

L’Institut Montaigne remercie également toutes les personnes rencontrées ou auditionnées dans l’élaboration de ce rapport.

  • Bertrand Badie, professeur émérite des Universités, Sciences Po Paris
  • Olivier-Rémy Bel, Visiting Fellow, Atlantic Council
  • Alice Billon-Galland, Research Associate Europe Programme, Chatham House
  • Antoine Bouvier, directeur de la stratégie et des affaires publiques, AirbusMaxence Brischoux, adjoint au directeur des affaires européennes et relations internationales, Naval Group
  • Général d’armée Thierry Burkhard, chef d’État-major de l’Armée de Terre
  • Patrick Calvar, ancien directeur général de la sécurité intérieure, Conseiller spécial Sécurité, Institut Montaigne
  • Christian Cambon, sénateur du Val-de-Marne, Président de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Sénat
  • Amiral Jean Casabianca, major général des Armées
  • Général Didier Castres, ancien inspecteur général des Armées, ministère des Armées
  • Marie-Colombe Célérier, responsable des relations extérieures à la direction des affaires publiques, Naval Group
  • Arnaud Danjean, député européen, Membre de la sous-commission "Sécurité et défense", Parlement européen
  • Julien Délémontex, adjoint à la directrice de la stratégie, Naval Group
  • Françoise Dumas, députée du Gard, présidente de la Commission de la Défense nationale et des forces armées, Assemblée nationale
  • Jean-Marie Dumon, délégué général adjoint, GICAN
  • Philippe Errera, directeur général des affaires politiques et de sécurité, ministère de l’Europe et des Affaires étrangères
  • Henri-Damien Ferret, sous-directeur adjoint affaires internationales, SGDSN
  • Mircea Geoana, secrétaire général délégué, OTAN
  • Jean-Louis Gergorin, chargé de cours à Sciences Po, co-auteur de Cyber : La guerre permanente (Éditions du Cerf, 2018)
  • Bruno Giorgianni, directeur des affaires publiques et sûreté, Dassault Aviation
  • Nicole Gnesotto, titulaire de la chaire Union européenne, Conservatoire national des arts et métiers
  • François Godement, conseiller pour l’Asie, Institut Montaigne
  • Alexandre Goulfier, responsable relations internationales, Thales
  • Didier Gros, sous-directeur affaires internationales, SGDSN
  • Alice Guitton, directrice générale des relations internationales et de la stratégie, ministère des Armées
  • Pierre Haroche, chercheur sécurité européenne, IRSEM
  • François Lambert, ancien délégué général du GICAN, directeur adjoint du cabinet de la Ministre de la Mer
  • Général d’armée aérienne Philippe Lavigne, chef d’État-major de l’armée de l’Air et de l’Espace
  • Général François Lecointre, chef d’État-major des Armées
  • Ronan Le Gleut, sénateur, membre de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Sénat
  • Olivier Martin, secrétaire général, MBDA
  • Stéphane Mayer, président-directeur général de Nexter, co-CEO de KNDS, et président du Conseil des industries de défense françaises
  • Général Denis Mercier, ancien chef d’État-major de l’Armée de l’Air, directeur général adjoint, Fives
  • Pierre Morcos, conseiller des affaires étrangères, direction des affaires stratégiques, de sécurité et de désarmement, ministère de l’Europe et des Affaires étrangères
  • Aurore Neuschwander, directrice de la stratégie, Naval Group
  • Vice-Amiral d’Escadre Xavier Païtard, ancien conseiller défense du Président de MBDA, conseiller Défense pour la Stratégie et les Affaires Publiques, Airbus
  • Marion Paradas, Vice-présidente relations internationales, Thales
  • Guillaume Poupard, Directeur général, ANSSI
  • Amiral Christophe Prazuck, Sorbonne Université, ancien chef d’État-major de la Marine
  • Claire Raulin, Ambassadrice, Représentante permanente de la France auprès du Comité politique et de sécurité de l’UE
  • Général Grégoire de Saint Quentin, ancien Sous-chef "opérations" de l’État-major des Armées, président du cabinet de conseil Petra Advisors
  • Vice-amiral d’escadre Henri Schricke, représentant militaire et de la défense auprès de l’OTAN et de l’UE, ministère des Armées
  • Jeremy Shapiro, Research Director, European Council on Foreign Relations
  • Nicolas Suran, ancien représentant permanent de la France auprès du Comité de politique et de sécurité de l’Union européenne
  • Général Didier Tisseyre, commandant de la cyberdéfense, État-major des Armées
  • Hubert Védrine, ancien ministre des Affaires étrangères
  • Nick Witney, Senior Policy Fellow, European Council on Foreign Relations
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  • Rapport (176 pages)
  • Résumé (2 pages)

    • Crise financière, cyberattaques, terrorisme islamiste, pandémie, manipulations de l’information, investissements étrangers dans des secteurs stratégiques, retour des puissances militaires : depuis les années 2000, les risques et les menaces auxquels la France et l’Europe sont confrontées se sont accrus et diversifiés. 

    À cela s’ajoutent des menaces provenant de puissances qui profitent d’un contexte instable, marqué par une succession de crises, pour imposer leur volonté par plusieurs moyens, militaires et non-militaires, directs et indirects. C’est notamment le cas de la Turquie, qui a tiré profit de l’affaiblissement des États-Unis et de l’Union européenne dû à la crise sanitaire et économique du Covid-19 pour envoyer, le 10 août 2020, un navire de recherche sismique accompagné d’une flottille militaire dans les mers revendiquées par Athènes en Méditerranée orientale. 

     

    Repenser la défense face aux crises du 21e siècle

     

    Pour faire face à ces menaces, la France peut de moins en moins se reposer sur le système multilatéral, voire sur ses alliances. Le cadre multilatéral a été considérablement affaibli ces dernières années, avec la rivalité sino-américaine. Il peine à jouer son rôle de stabilisateur et de coordinateur d’une réponse globale aux crises. La crise du Covid-19, mondiale par essence, l’a une fois de plus démontré. Il en va de même pour l’OTAN par exemple, qui assiste impuissante à une conflictualité croissante entre plusieurs de ses membres. Enfin, si la relation transatlantique peut retrouver un nouveau souffle suite à la récente élection de Joe Biden à la tête des États-Unis, il apparaît toutefois clairement que la priorité à l’enjeu chinois persistera. Dans ce contexte, la France et l’Union européenne ne pourront se reposer exclusivement sur l’alliance avec les États-Unis pour assurer leur sécurité.

    Ce rapport de l’Institut Montaigne, fruit d’une réflexion menée sur 18 mois par un groupe de travail présidé par Nicolas Baverez, essayiste, président du précédent rapport de l’Institut Montaigne sur la sécurité nationale (2016) et auteur d’une note sur les moyens à y allouer (2017), et Bernard Cazeneuve, ancien Premier ministre, co-président du rapport de l’Institut Montaigne et de King’s College sur le partenariat franco-britannique en matière de défense (2018), apporte sa contribution au débat stratégique en cours sur l’approche adoptée par la France pour faire face aux nouvelles menaces. 12 recommandations y sont formulées, prenant appui sur près de 50 entretiens auprès d’acteurs publics et privés, civils et militaires, français et internationaux.

     

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    Durcir notre appareil de défense

    Les attentats terroristes sur le sol national puis la crise sanitaire ont mis en lumière la contribution que pouvaient apporter les Armées, à travers les Opérations Sentinelle et Résilience, lors de crises sécuritaires qui touchent le territoire national. Néanmoins, l’accumulation de crises variées n’empêche pas l’éventualité d’un conflit majeur dans les prochaines années. C’est avant tout dans ce scénario que se trouve la plus-value des Armées, qui engagent des moyens lourds, coûteux, limités et dont les effets sont potentiellement létaux. Si l’Armée peut être également mobilisée pour des enjeux non militaires, cela doit être conçu dans un rôle de réassurance et non de "couteau suisse".    

    Il convient donc d’engager un renforcement des Armées et de leur réactivité pour leur permettre de faire face au scénario d’un conflit majeur. Pour cela, il est possible d’agir sur plusieurs leviers : 

    • finances 
    • ressources humaines 
    • innovation

    L’enjeu financier

    À partir de 2015, une nette dégradation de l’environnement stratégique, le durcissement des opérations militaires extérieures et la nécessaire protection sur le territoire national à la suite des attentats ont souligné le besoin de renforcer notre effort de défense. Le budget militaire a ainsi été revu à la hausse, avec 3,8 milliards d’euros supplémentaires en 2015 par rapport à la trajectoire initiale, et 2,2 milliards d’euros en 2016. La Loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025, issue des travaux de la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017, s’est inscrite dans la trajectoire initiée depuis 2015, visant à assurer à la France une autonomie de décision au XXIe siècle. Cette loi est pour l’instant respectée depuis 2019. 

    Il convient d’engager un renforcement des Armées et de leur réactivité pour leur permettre de faire face au scénario d’un conflit majeur.

    Il y a néanmoins des enjeux pour les années à venir, avec des efforts particulièrement importants à partir de 2023, soit lors du prochain quinquennat. En outre, la situation des finances publiques françaises risque de fortement se dégrader en raison de la crise sanitaire, qui a considérablement affaibli l’économie. 

    L’enjeu des ressources humaines 

    Autre levier sur lequel il convient d’agir pour permettre un durcissement des Armées : les ressources humaines. Là encore, c’est depuis l’année 2015 qu’ils sont repartis à la hausse. La LPM prévoit 1 500 créations d'emplois sur la période 2019-2022. Cette ambition se heurte néanmoins à d’importantes difficultés de recrutement et de fidélisation dans un contexte de très forte concurrence du secteur civil et du fait de la grande exigence du métier des armes. En particulier, face à la menace cyber et à la numérisation, il est indispensable de recruter des ingénieurs informatiques et des data scientists. Pour cela, il faut rendre le métier des armes plus attractif pour ces profils. 

    L’enjeu de l’innovation 

    Les ruptures technologiques sont nombreuses : drones et systèmes autonomes, connectivité et Internet des Objets, intelligence artificielle, cybersécurité, hypervélocité, etc. Il faut que l’appareil industriel soit en mesure d’honorer les besoins militaires. Le ministère des Armées a placé ce défi au cœur de ses priorités, à travers la création de l’Agence de l’innovation de défense (AID) en 2018. Des difficultés persistent néanmoins et il convient de travailler sur les délais de passage à l’échelle, le financement des startups et des ETI, et le développement d’une culture commune entre les différents acteurs (concepteurs et utilisateurs). 

     

    Adopter une approche globale plus agile

    La France a besoin de se préparer à mieux absorber des chocs et rebondir rapidement. Étant donnée la nature hybride des menaces auxquelles nous sommes confrontés désormais, notre sécurité ne dépend pas seulement de la robustesse de notre défense. Elle repose sur une approche globale intégrant de nombreuses dimensions : diplomatique, militaire, économique, politique, informationnelle, et même sanitaire et sociale comme l’a démontré la crise du Covid-19. 

    L’autonomie stratégique 

    Le développement de notre résilience de manière opérationnelle repose sur la condition d’autonomie stratégique. L’autonomie stratégique est un concept qui porte historiquement sur le domaine de la défense et qui implique la liberté de décision et la liberté d’action. Aujourd’hui, le concept est étendu à d’autres domaines, comme la sécurité des approvisionnements en matière d’énergie ou d’alimentation. L’autonomie stratégique doit désormais s’appliquer à quatre nouvelles dimensions : sanitaire (comme l’a notamment révélé la pénurie de masques au début de la crise du Covid-19), numérique, spatiale, et commerciale et financière. 

    Vers une réponse plus agile

    Nous pouvons encore gagner en agilité dans l’approche que nous avons de ces crises, afin de répondre à leur multiplication. Plusieurs leviers existent : 

    • une meilleure anticipation des risques : elle doit reposer sur une action concertée des acteurs privés (notamment les assureurs) et publics, naturellement tournés vers le long terme (l’État stratège, les ONG, les centres de recherche, les think tanks) ;
       
    • une meilleure préparation : qui relève de l’appropriation, par l’État, les collectivités territoriales et la société civile, de leur capacité à réagir. Cela passe par la constitution de stocks stratégiques suffisants pour faire face à une crise, ainsi que par l’entraînement ; 
       
    • une meilleure coordination : à l’instar de la crise du Covid-19, les crises que nous traversons sont de plus en plus multidimensionnelles et nécessitent davantage de coordination interministérielle, et entre l’État central et ses échelons déconcentrés. 

    Persévérer dans les coopérations européennes 

    Alors que le contexte stratégique est marqué par le retour de confrontations entre puissances, au premier rang desquelles figure la compétition entre les États-Unis et la Chine, la France seule ne peut disposer de moyens suffisants pour faire face aux défis de la résilience et de l’autonomie stratégique face à ces acteurs.

    La réponse réside alors dans la construction européenne. Le montant inédit du plan de relance européen dans le cadre de la crise du Covid-19 en est un bon exemple, et est source d’optimisme quant à la possibilité d’une réponse européenne aux crises qui touchent tous les États-membres de l’Union européenne. 

    Il faut d’abord distinguer les domaines relevant de l’autonomie stratégique nationale et de ceux qui relèvent de l’Union européenne. Certains nouveaux défis, tels que le numérique et l’espace, débordent d’emblée du cadre national et nécessitent une articulation fine entre les deux niveaux. L’autonomie stratégique européenne, que la France appelle de ses vœux depuis plusieurs années, doit être approfondie dans ses trois composantes traditionnelles (politique, opérationnelle, et technologique et industrielle), et élargie aux domaines économique, financier et commercial. 

    L’autonomie stratégique doit désormais s’appliquer à quatre nouvelles dimensions : sanitaire (comme l’a notamment révélé la crise du Covid-19), numérique, spatiale, commerciale et financière.

    Afin de mieux faire comprendre à nos partenaires européens la position de la France en la matière, souvent singulière, nous devons adopter une stratégie plus fédératrice, centrée sur trois actions : 

    • persévérer : œuvrer au renforcement de la coopération entre États européens en matière de défense car il n’y a pas d’alternative ;
       
    • diversifier : conforter les partenariats bilatéraux et les coalitions ad hoc lorsque cela est pertinent (c’est l’objet de l’Initiative européenne d’intervention) ; 
       
    • expliquer : la position française est souvent incomprise et mérite donc d’être mieux expliquée. Cela passe également par une meilleure prise en compte des sensibilités de nos partenaires sur ces sujets, au premier rang desquels l’Allemagne, car seule une ambition commune franco-allemande entraînera le reste de l’Union européenne. 

    Nos recommandations

    1
    Aller vers une organisation militaire spécifique et mieux intégrée.
    Détails
    2
    Améliorer la réactivité des Armées face à la volatilité du contexte stratégique.
    Détails
    3
    Ajuster les capacités et le format pour plus d’impact et d’endurance.
    Détails
    4
    Sécuriser la Loi de Programmation Militaire.
    Détails
    5
    Renforcer l’attractivité du métier des armes.
    Détails
    6
    Diffuser la culture de l’innovation au-delà de l’Agence d’innovation de défense.
    Détails
    7
    Renforcer l’agilité de l’approche globale française face à l’hybridité avec une coordination plus poussée.
    Détails
    8
    Anticiper des scénarios plus durs et multidimensionnels avec un rôle renforcé du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), relevant du Premier ministre.
    Détails
    9
    Impliquer le secteur privé dans les réserves et la mobilisation générale, s’entraîner.
    Détails
    10
    Coordonner l’action des ministères au niveau central, faciliter la subsidiarité, assurer la survie des fonctions essentielles de la Nation.
    Détails
    11
    Renforcer l’autonomie stratégique européenne dans les domaines clés.
    Détails
    12
    Renforcer le rôle fédérateur de la France pour la défense européenne et dans l’OTAN.
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