[Législatives 2024]
Élections anticipées, lois différées : les risques d’une Assemblée à contretemps

La dissolution de l’Assemblée nationale et la convocation d’élections législatives anticipées ont conduit à l'abandon de l’ensemble des projets ou propositions de lois inscrits à l’ordre du jour dans les deux chambres parlementaires ainsi qu’à la clôture de tous les travaux confiés aux députés - missions d'information, rapports ou commissions d’enquête. Avant que la nouvelle Assemblée ne se réunisse pour la première fois le 18 juillet prochain, quel bilan dresser des textes interrompus ? Dans le champ social et de la santé (protection de l’enfance, fin de vie, crise de l’hôpital public ou logement), quelles seront les conséquences de l’abandon ou de la suspension de projets parfois déterminants pour l’avenir du pays ? Comment l’équilibre entre le Sénat et l’Assemblée pourrait être remodelé ? À l’orée d’une nouvelle législature très incertaine, l’avenir de ces nombreux travaux s’écrit au conditionnel. État des lieux.

Texte de société attendu et présenté au Parlement à la suite de la Convention citoyenne sur la fin de vie, le projet de loi relatif à l’accompagnement des malades et de la fin de vie, adopté après modifications en commission le 17 mai dernier, est à l’arrêt. La commission spéciale ayant été clôturée en même temps que toutes les structures temporaires de l’Assemblée nationale, l’avenir du texte s’écrit aujourd’hui en pointillé. L'examen de ce projet de loi avait pourtant débuté en séance publique le 27 mai et, à l’heure de la dissolution, les 6 premiers articles du texte initial avaient été adoptés, dans une version modifiée par amendements. Ce projet de loi prévoyait notamment la création de maisons d'accompagnement pour les personnes en fin de vie et l’aide à mourir pour les personnes atteintes d'une maladie incurable dont le pronostic vital était engagé. La survie de ce texte dépend désormais grandement de l’équilibre au sein de la nouvelle Assemblée nationale. Avant la dissolution, les débats en séance publique avaient permis de mieux appréhender les positionnements de chacun sur ce texte de société. Ainsi, lors des scrutins publics sur les articles 5 et 6 instaurant et définissant l’aide à mourir et ses conditions d’accès, les groupe Les Républicains et RN avaient voté majoritairement contre et cette mesure n’est pas présente dans les programmes présentés par ces derniers. Un changement de majorité au profit de ces groupes pourrait ainsi amener au rejet du texte tel que proposé jusqu’alors. De même, la position du Sénat sera à considérer car une proposition de loi avait été déposée par la sénatrice socialiste Marie-Pierre de La Gontrie. Lors de son examen en séance publique en 2021, l’article 1er reconnaissant un droit à l'aide active à mourir avait été supprimé par les votes de 164 Sénateurs (sur les 303 votants), ce qui s’était soldé par le retrait du texte. Quel avenir serait donc donné au projet de loi s’il parvient au Sénat ? Après tant de débats, de travaux préparatoires et de réflexion qui avaient mobilisé parlementaires, société civile, soignants et patients, le droit en vigueur évoluera-t-il ?

Entre décès de jeunes enfants placés, disparité des conditions d’accueil proposées dans les territoires et difficultés de recrutement dans le secteur, l’aide sociale à l’enfance a été portée sur le devant de la scène médiatique ces dernières années. Depuis 1983, ce sont les départements qui sont chargés de la politique de protection de l’enfance pour laquelle ils ont consacré en 2020 8,9 milliards d’euros afin de répondre aux besoins des 200 000 mineurs et jeunes majeurs accueillis à l’Aide Sociale à l’enfance (ASE) au 31 décembre 2020. Mais les grandes inégalités que l’on constate dans la manière dont la politique de l’aide sociale à l’enfance se traduit au sein des territoires sont préoccupantes (selon le département, on trouve de 8 à 38 enfants pour 1 000 habitants à bénéficier de mesures, et le pourcentage de jeunes placés à être pris en charge par une familles d’accueil oscille entre 17,9 et 87,2 %). En sus de cette hétérogénéité territoriale, la situation des jeunes placés est alarmante, comme en témoignent les 70 % des jeunes de l'ASE qui restent sans diplôme ou le fait que 36 % des jeunes sans domicile âgés de 18 à 25 ans nés en France aient bénéficié de l'ASE. Face à cette situation, le cadre légal a été renforcé par trois lois majeures en 2007, 2016 et 2022, qui ne semblent toutefois pas être parvenues à répondre à ces enjeux. Des questions centrales demeurent, notamment celle de la recentralisation de cette politique sociale, envisagée au sein du récent rapport Woerth. Ce dernier note ainsi que "l’État, qui devrait être en mesure de garantir l’égalité de traitement des enfants protégés sur le territoire, ne dispose pas des moyens lui permettant d’assurer ce rôle".

Le sujet de l’enfance avait été souvent mentionné dans la presse ces dernières années, sans qu’un chantier d’ampleur pour le réformer en profondeur ne débute. L’Assemblée nationale avait entamé un travail riche à ce propos, avec la création de la délégation aux droits des enfants (qui n’existe pas au Sénat) et le lancement de la commission d’enquête sur les manquements de la protection de l’enfance, qui aurait pu proposer des pistes de réformes fortes pour assurer l’égalité des enfants pris en charge par l’ASE sur le territoire français. Malheureusement, la dissolution a mis un terme à ces réflexions d’importance et les Sénateurs, qui poursuivent quant à eux leur mission, n’ont pas de travaux concernant cette problématique. En outre, le manque de visibilité donné au sujet dans la campagne laisse un flottement sur les mesures concrètes qui pourront être mises en œuvre. Ensemble explicitait dans son programme le souhait de refaire "de l’aide sociale à l’enfance et de la gestion des mineurs non-accompagnés une compétence de l’État pour assurer l’égalité de traitement partout sur le territoire national", sans que cette mesure ne soit pour autant incluse dans les mesures phares des 100 jours tandis que le Nouveau Front Populaire propose l’interdiction de l’hébergement hôtelier et des sorties sèches à 18 ans - mesures déjà votées au sein de la Loi Taquet de 2022, respectivement aux articles 7 et 10. Le programme du Rassemblement National ne mentionnait pas, quant à lui, le sujet de l’aide sociale à l’enfance. L’arrêt forcé des travaux interpelle donc quant à l’avenir des discussions sur cette politique, qui nécessite un engagement fort des pouvoirs publics et pour laquelle le nouvel équilibre à l’Assemblée nationale aura toute son importance.

D’autres travaux, particulièrement attendus par de nombreux acteurs, se voient clôturés ou bien retardés. À l’Assemblée nationale, c’est le cas notamment de la commission d’enquête relative aux violences commises dans les secteurs du cinéma, de l’audiovisuel, du spectacle vivant, de la mode et de la publicité ou encore celle sur les difficultés d’accès aux soins à l’hôpital public. Enfin, les travaux législatifs en cours se voient stoppés par l'impossibilité de poursuivre les navettes parlementaires au Sénat comme à l’Assemblée nationale, ce qui laisse en suspens des textes comme le projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables ou le projet de loi pour l'approbation des comptes de sécurité sociale pour 2023. De même, les textes visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale et à faciliter la transformation des bâtiments de destination autre qu’habitation en habitations, examinés par les deux chambres en procédure accélérée, voient leur avancée interrompue par l’incapacité de réunir des commissions mixtes paritaires.

Initialement prévu pour l'automne 2023 et reporté à plusieurs reprises, l'examen du projet de loi sur la souveraineté agricole et le renouvellement des générations, étudié en commission des affaires économiques du Sénat depuis le 30 mai, est ajourné jusqu'à la reprise des travaux parlementaires. Ce texte vise à permettre à l'agriculture française de relever deux défis cruciaux : le changement climatique et le renouvellement des générations agricoles. Sur le premier point, le texte entend fournir les moyens à notre système agricole d’adapter ses méthodes de production, de soutenir la décarbonation d’autres secteurs économiques ainsi que d’accompagner le développement des nouvelles technologies agronomiques. Sur le second point, le texte souhaite investir dans les ressources humaines agricoles alors que dans dix ans, un tiers des agricultrices et des agriculteurs seront en âge de partir à la retraite. Plusieurs leviers sont ainsi identifiés dans le projet de loi : l’orientation et la formation des jeunes agriculteurs, leur installation et la transmission du foncier ainsi que sur la simplification des normes et procédures. Si les réponses apportées à la formation et l’installation des nouvelles générations d'agriculteurs apparaissent concrètes et utiles (baisse de la fiscalité pesant sur l’accès au foncier, création d'un nouveau diplôme universitaire, ouverture d’un guichet unique spécifique "France services agriculture"), les oppositions sont plus vives sur le volet climatique et environnemental du texte, qui regrettent un texte jugé pas à la hauteur des enjeux de transition agro-écologique ainsi que  certaines régressions comme l’allègement des peines en cas d’atteinte au droit de l’environnement.

Bruno Le Maire a présenté le 24 avril 2024 le projet de loi portant simplification de la vie économique en Conseil des Ministres, panoplie de mesures visant à simplifier la vie des entreprises, en particulier des très petites entreprises. On sait, en effet, que pour les entreprises, le taux de non-recours aux aides du fait de leur complexité est de 50 %. Le projet avait été examiné en séance publique au Sénat au mois de juin mais le vote sur l’ensemble du texte par la chambre des territoires par scrutin public, prévu le 11 juin en séance publique, et sa transmission en commission spéciale à l’Assemblée nationale, qui devait débuter au mois de juillet, a subi le coup d’arrêt de la dissolution. Pourtant, l’impératif de la simplification est l’arlésienne de la vie politique. Récemment, le Gouvernement avait fait de la lutte contre la complexité administrative l’une des clefs de résolution de la crise des agriculteurs. Le texte proposait ainsi un total de 26 mesures pour "alléger la charge mentale" des entreprises, à commencer par la suppression totale des Cerfa d’ici 2030, ou la simplification des bulletins de salaire. Dans la lignée de la loi pour l’industrie verte, le texte contenait également un important volet industriel, visant à "libérer le potentiel économique du pays" : assouplissement des compensations en cas d’atteinte à la biodiversité, réduction du délai de recours contre une autorisation environnementale, possibilité faite aux maires de déroger à certaines règles d’urbanisme contraignantes en cas d’installation de dispositifs d’énergie renouvelables, réforme du droit minier, alors que le sous-sol français abrite de nombreux métaux critiques, réduction des délais de versement du Crédit d’Impôt Recherche (CIR). Étant donné le relatif consensus qui entoure l’impératif de simplification administrative, il ne serait pas surprenant que le projet de loi, ou son esprit, puisse être repris et amendé sur quelques points : le RN, Les Républicains et, à condition que les mesures ne soient pas synonymes de dérégulation et de dérogation au devoir de vigilance, le Nouveau Front Populaire pourraient aller en ce sens.

C’est au groupe LR qu’était revenue, sous la présidence de Philippe Juvin, la commission d’enquête dont l’objet était "d’établir les raisons de la très forte croissance de la dette française depuis l’élection présidentielle de 2017 et ses conséquences sur le pouvoir d’achat des Français" et plus spécifiquement sur "les différentes conséquences pour le pouvoir d’achat engendrées par l’endettement public excessif, en particulier dans le domaine du logement, de la santé et plus spécifiquement de l’assurance maladie, et des retraites", dont le bureau avait été désigné le 15 mai 2024.

Avec un déficit de 5,5 %, la dette publique française s’établit à plus de 112 % du PIB et, après avoir été en hausse constante depuis 1978, a pour la première fois, atteint et dépassé les 3 000 milliards d’euros en 2023. Chaque crise semble en effet avoir pérennisé des dépenses exceptionnelles (choc pétrolier, crise du SME, crise financière, crise du Covid). Pour preuve, les dépenses de l’État en 2023 ont été supérieures à celles de 2020, année, pourtant, de la crise sanitaire (456 milliards d’euros contre milliards en 2020, d’après l’Insee). En moyenne, sur la période 2010-2019, les dépenses publiques ont augmenté de 27 milliards par an.

Cette situation particulièrement préoccupante entrave fortement les marges de manœuvre politiques en matière d’investissement pour l’avenir et de formation des fonctionnaires : elle obère, à terme, l’amélioration de nos services publics et l’efficacité de la réponse aux enjeux majeurs de politiques publiques que sont l’éducation, le logement, l’accompagnement vers la transition environnementale, etc. Cette commission d’enquête s’intéressait notamment à la perception de la dette par l’opinion publique et son évolution depuis 2017, mais aussi à la responsabilité potentielle des responsables politiques s’agissant de la prise en compte de la question de l’endettement public dans le cadre des programmes ou des débats électoraux. Les évolutions en matière de dépenses publiques, de fiscalité et du niveau de risque durable auquel se confronte la France avec un tel endettement sont des réflexions qui méritent d’être menées. En ce sens, la suspension de la commission est particulièrement dommageable pour les débats sociétaux et politiques qui s’annoncent, tout particulièrement dans le cadre des débats budgétaires à l’automne prochain.

En matière de logement, un projet de loi, porté par Guillaume Kasbarian (Ministre délégué chargé du sujet) comportait des mesures attendues. Ainsi, de nouvelles modalités et règles pour le déploiement du logement intermédiaire, avec des règles d’encadrement des locataires du logement social et des conditions d’attribution, ou un assouplissement de la loi SRU (qui devait permettre aux communes d’atteindre les quotas via des logements intermédiaires et non sociaux), pour dépasser les contraintes et blocages politiques des communes réticentes à son application.

Alors que les débats en commission au Sénat se sont tenus en juin, le projet de loi n’a pas été examiné en séance publique car il était à l’ordre du jour le 17 septembre. Ce délai dans l'examen d'un tel texte est particulièrement préjudiciable du fait d’un secteur qui demanderait des réformes urgentes et qui fait face à une crise immobilière durable, alimentée par un taux directeur ayant significativement augmenté par suite des taux directeurs de la Banque centrale européenne (BCE) décidés depuis juillet 2022 (le taux de dépôt est passé de 0 % en 2022 à 4 % fin 2023, selon la Banque de France). Le contexte est aussi celui d’une insuffisance chronique de logements, notamment sociaux et intermédiaires, pour répondre aux besoins. Or, cette pénurie de logements est de nature à alimenter - en partie - la crise du logement social caractérisée par une demande estimée en 2019 à 3,6 fois supérieure à l’offre sociale. Les demandes de logements sociaux sont en effet en nette augmentation, de près de 7 % en 2023 - soit 2,4 millions de demandeurs de logements sociaux en situation d’attente d’attribution. Au regard des enjeux de légitimité républicaine du logement social, de l’efficacité et de la pérennité du modèle face aux enjeux démographiques qui s’annoncent (comme le montrait l’Institut Montaigne dans une note d’enjeux "Classes moyennes, l’équilibre perdu", et une note d'éclairage "Classes moyennes : à la porte du logement social"), le report de travaux parlementaires et gouvernementaux sur le sujet sont particulièrement dommageables.

Dans ce contexte, le Sénat lui ne voit son actualité que partiellement modifiée et les Sénateurs continuant leurs travaux, hors examen en séance publique, prennent une longueur d’avance. Certaines commissions ont fait le choix de suspendre leur travaux jusqu’aux élections (c’est le cas de la commission des affaires économiques) quand d’autres poursuivent certaines auditions (par exemple la commission des affaires sociales ou la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport). La présentation de plusieurs rapports sur les sujets sociaux sont à l'ordre du jour (celui sur les négociations salariales à la commission des affaires sociales ou encore sur la mission d’information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023 en commission des finances) mais d’autres sont décalés à septembre - c’est le cas de la mission d’information sur la financiarisation de la santé et de celle sur les complémentaires santés par exemple. Enfin, les parlementaires formant un binôme sur des missions demandées par le Parlement se désolidarisent afin de faire perdurer les travaux malgré la dissolution. Le Sénateur Xavier Iacovelli a ainsi officialisé la poursuite de sa mission sur les familles monoparentales sans la participation de la députée Fanta Berete, avec qui il était missionné depuis mars. De manière générale, les Sénateurs restent actifs sur leurs sujets et pourront sans nul doute prendre une longueur d’avance dès la reprise des séances publiques grâce aux travaux qu’ils mènent plus sereinement sur les sujets sociaux notamment.

En effet, lorsque l’Assemblée nationale nouvellement élue reprendra son ordre du jour, et ce, avec tous les points d’interrogation de rigueur, les Sénateurs auront, eux, pu continuer à travailler sur le fond des dossiers. La rentrée parlementaire s’annonce donc déséquilibrée, avec une chambre au sein de laquelle les travaux devront être réinitialisés et les processus administratifs entamés de nouveau pour constituer de nouvelles missions d’information ou commissions d’enquête. Pour les parlementaires dont c’est le premier mandat, ils devront également prendre leurs marques rapidement dans un contexte où leurs travaux seront particulièrement scrutés, afin d’être prêts lors de l’examen des textes budgétaires et notamment du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) dès octobre. À l’inverse, le Sénat conserve voire renforce son rôle privilégié dans le débat parlementaire. La majorité relative à l’Assemblée nationale lui avait donné la primeur des débats de fond lors des examens des lois de finance et lois de financement de la sécurité sociale sans 49.3. Les derniers PLFSS ont ainsi été examinés dans leur totalité en séance publique depuis les élections de 2022 au Sénat, ce qui a été impossible à l’Assemblée nationale. Cette fois, sans même considérer les équilibres politiques à l’Assemblée nationale, c’est la stabilité du Sénat qui sera une force pour la chambre des territoires dont la composition et les instances demeurent inchangées. Les travaux ayant été mis en pause reprendront là où ils s’étaient arrêtés sans modification dans les positionnements politiques des groupes, et les publications de rapports sont attendues majoritairement pour septembre. Cela permettra aux sénateurs de porter des propositions de loi en amont des textes budgétaires et de déposer des amendements nourris par ces mois de réflexions. À noter de plus que, indépendamment des résultats du 7 juillet, les groupes politiques au Sénat traduisent un échiquier politique français plus traditionnel, sans groupes politiques RN ou La France Insoumise en son sein, et que la Chambre haute représentera donc un contre-pouvoir face aux positionnements politiques de l’Assemblée nationale.

Compte tenu de ces dynamiques différentes dans les travaux menés, il sera particulièrement pertinent de voir l’état des prochaines navettes parlementaires entre ces deux chambres aux compositions et équilibres distincts. Le rôle du Sénat, qui tend à devenir depuis ces dernières années celui d’un acteur particulièrement stable au sein du pouvoir législatif, pourrait-il voir sa marque s’imposer encore davantage à l’avenir ? Les sujets n’ayant pas trouvé leur place au sein des discussions dans la chambre des territoires (tels que la fin de vie et la protection de l’enfance notamment) seront-ils les victimes collatérales de la dissolution de l’Assemblée nationale ?