Washington compte ses alliés

La Stratégie de sécurité nationale de l’administration Trump dépeint un ordre mondial marqué par la concurrence stratégique croissante de la Chine et de la Russie.

La Stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis (NSS), rendue publique le 19 décembre dernier, est le document le plus détaillé de la politique internationale de Donald Trump à ce jour. Elle dépeint un ordre mondial marqué par une concurrence stratégique croissante, dans lequel la Chine et la Russie cherchent à défier la “puissance américaine, ainsi que ses intérêts et son influence”. La Chine y apparaît clairement comme le principal adversaire des Etats-Unis, tant sur le plan économique que sur le plan géopolitique. 

"La rivalité entre la Chine et les Etats-Unis a rarement été aussi explicite dans un document stratégique officiel américain".

Bien que la Chine ait été fortement critiquée par le candidat Trump lors de la campagne présidentielle, son administration semble tout entière dévouée à l’avancée des négociations avec Pékin, notamment au sujet de la péninsule coréenne. La Stratégie de sécurité nationale suggère que Trump pourrait revenir sur ses hypothèses de départ concernant la concurrence des grandes puissances, plaçant ainsi la Chine au coeur des débats. Le document insiste particulièrement sur l’envie de Trump de se concentrer sur les échanges commerciaux, ou plutôt, sur l’iniquité du commerce vis-à-vis des Etats-Unis.

Dans un contexte où l’influence de la Chine ne fait que s’accroître et où le pays tente de développer un avantage concurrentiel par rapport aux Etats-Unis, le rapport note que “la Chine est en train d’investir des milliards de dollars dans les infrastructures, et ce à travers le monde”, tout en “exploitant des données à une échelle inégalée, et en propageant certains aspects de son régime autoritaire”. La rivalité entre la Chine et les Etats-Unis a rarement été aussi explicite dans un document stratégique officiel américain.

Ce document vient s’ajouter aux efforts continus du Congrès américain qui, largement appuyé par l’administration, tente de redéfinir le rôle de l’organe en charge de l’examen des investissements étrangers aux Etats Unis - le Comité pour les Investissements étrangers aux Etats-Unis (CFIUS). On dit que certains hauts responsables de l’administration, comme le secrétaire au commerce Wilbur Ross, sont favorables à un contrôle plus systématique des investissements étrangers aux Etats-Unis.

"La NSS met en garde contre l’expansion de la Chine en Europe."

Plus surprenante encore est la mention faite dans le document de “l’ancrage stratégique” de la Chine en Europe, “où elle propage ses pratiques de commerce injustes et investit dans des industries clés, les technologies sensibles, et les infrastructures.” La NSS met en garde contre l’expansion de la Chine en Europe et suggère que l’Amérique puisse coopérer avec ses alliés européens afin de “contester les pratiques économiques et commerciales de la Chine et restreindre son acquisition de technologies sensibles”.

Il n’est cependant pas certain que les leaders européens soient prêts à jouer le jeu de Trump contre la Chine. Les investissements étrangers directs de la Chine en Europe n’ont fait qu’augmenter ces dix dernières années, atteignant ainsi les 35 milliards d’euros en 2016, selon les chiffres du Mercator Institute for China Studies (Merics). Ces acquisitions comprennent le rachat par la Chine d’entreprises européennes de robotique, de semi-conducteurs, de machines-outils, de télécoms, d’agroalimentaire, d’alimentation, ainsi que certaines infrastructures dans les secteurs portuaires, aéroportuaires, ferroviaires et de distribution énergétique.

Certains signes indiquent que les leaders européens commencent à prendre conscience de l’ampleur des activités chinoises sur leur continent. La création d’un “format 16+1” de coopération entre la Chine et les pays d’Europe centrale et orientale en 2011 avait troublé Berlin et Bruxelles, qui s’interrogent à présent quant aux intentions chinoises. La Chine tente-t-elle de diviser les Européens en mettant en place son propre club ? 11 pays appartenant à ce groupe sont en fait membres de l’Union européenne. Suite au lancement de la “Belt and Road Initiative” (BRI), la Chine semble faire un lien direct entre les deux concepts, tandis que l’Union européenne et la plupart des capitales se sont montrées réticentes à soutenir la BRI sans réserve.

Deuxièmement, l’Europe tente progressivement de définir une position commune sur les IDE chinois, même si la Commission européenne a dû faire un compromis avec un mécanisme non-contraignant définissant les principes directeurs pour les gouvernements nationaux sur les IDE dans les domaines sensibles. Dans la droite lignée d’une initiative prise par l’Allemagne, la France et l’Italie début 2017 demandant à la Commission de repenser les règles des IDE, le président Jean-Claude Juncker s’est exprimé en faveur de davantage de mesures de filtrage des investissements contre les rachats chinois. L’Allemagne hésite elle aussi à augmenter le contrôle des investissements étrangers. La Commission Européenne a récemment publié un rapport de 465 pages accusant la Chine de ne pas ouvrir davantage son économie et appelant à de nouvelles mesures européennes.

Le Royaume-Uni étant sur le point de quitter l’Union européenne, l’opposition aux mesures protectionnistes dans le bloc européen est affaiblie. Lors du Conseil européen de juin 2017, des pays tels que la Grèce, le Portugal, la Pologne et la Hongrie ont contesté toute initiative d’inspection des investissements chinois, que l’ancienne première ministre polonaise avait qualifié de “protectionniste”. La plupart de ces pays sont devenus des partenaires importants de la Chine en Europe et ont déjà reçu des investissements ou des prêts chinois conséquents. Or le débat se poursuit, avec de vraies chances de porter ses fruits.

"Washington affiche clairement sa volonté de s’engager dans une coopération transatlantique plus dense en réaction à l’émergence de nouveaux acteurs économiques, et tout particulièrement la Chine".

Les initiatives européennes qui émergent devraient en principe créer un espace propice au dialogue transatlantique avec les Etats-Unis sur le sujet. En proposant de renforcer les liens économiques avec ses alliés et partenaires, l’administration Trump tente de saisir l’occasion pour faire coïncider son propre agenda avec celui l’Europe. En aparté, les diplomates européens admettent que les Etats-Unis ont manifesté leur ambition d’assouplir certaines mesures protectionnistes contre l’Europe, en échange d’un renforcement des mesures commerciales européennes à l’encontre de Pékin.

Bien qu’à ce stade ce que les Européens ont à gagner d’une approche commune reste flou, Washington et les capitales européennes ont un nombre croissant d’intérêts partagés lorsqu’il s’agit d’aborder la montée en puissance de la Chine. Les multinationales chinoises se développent à travers le monde, y compris en Occident, tandis que le marché chinois demeure relativement fermé aux entreprises étrangères dans un grand nombre de secteurs. Par exemple, les rapports annuels de la Chambre de commerce européenne en Chine et de la Chambre de commerce américaine en Chine attestent de l’absence de réciprocité en Chine, tandis que les marchés occidentaux restent relativement ouverts. Un sujet qui n’a pas été épargné lors des discussions des Etats-Unis et de l’Europe avec la Chine dans le cadre d’accords d’investissements bilatéraux.

Il est évident que l’émergence de la Chine comme puissance mondiale doit être davantage prise en compte par les partenaires transatlantiques dans leur relation. Les questions de propriété intellectuelle sont l’une des priorités de la NSS, et deviennent source d’inquiétude dans les principaux pays européens. Malgré tous les sujets qui divisent les Européens et les Américains (notamment le changement climatique), Washington affiche clairement sa volonté de s’engager dans une coopération transatlantique plus dense en réaction à l’émergence de nouveaux acteurs économiques, et tout particulièrement la Chine. L’enjeu est de savoir si les Européens mordront ou non à l’hameçon. 
 

Article co-écrit avec Erik Brattberg, directeur du programme Europe et Fellow, Carnegie Endowment for International Peace à Washington, et publié sur le National Interest.