Vers une réforme des politiques économiques de l’UE ? - Partie 1

Entretien avec Olivier Marty

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Vers une réforme des politiques économiques de l’UE ? - Partie 1

Olivier Marty

Professeur à Sciences Po et à l’ENS

La crise du Covid-19 a mis en lumière les failles des politiques économiques de l’Union européenne. Face à l'impératif d’une relance coordonnée entre les États membres, une refonte des politiques économiques européennes permettrait de répondre à ces enjeux. Quelle forme prendrait ce nouveau cadre ? Quelles devraient être les priorités de ces réformes ? Nous avons demandé à deux économistes, Olivier Marty, professeur à Sciences Po et à l’ENS, et Eric Chaney, notre conseiller économique, de nous livrer leurs réflexions. Premier volet avec Olivier Marty.

Vous préconisez une réforme des principales politiques économiques de l’UE. Pourquoi ?

Dans une réflexion menée conjointement avec Damien Ientile, dont la teneur a été publiée par Telos, Encompass et Les Echos, j’ai observé que la crise économique que nous connaissons rappelait l’actualité d’un problème lancinant en Europe depuis plusieurs années : la remise en cause, dans la pratique, des principes et concepts régissant les politiques économiques communes. La politique monétaire est désormais très éloignée de son orthodoxie originelle. Les déficits budgétaires se situent bien au-delà du critère des 3 % établis à Maastricht. La suspension des règles sur les aides d’État permet aux capitales de soutenir très disproportionnellement leurs entreprises. Les fondements libéraux de la politique commerciale font l’objet d’inflexions pour garantir plus de protections. Enfin, on a vu l’été dernier que le budget de l’UE était inadapté à l’impératif de relance.

Le cadre initial de la politique économique de l’UE, à l’instar d’un vieux meuble, travaille. Pour partie, cette dynamique est la preuve de la flexibilité de l’Union européenne face aux crises. Mais elle pose aussi d’évidents problèmes. Elle remet en cause la crédibilité de l’édifice conceptuel et juridique européen en matière économique. Elle nuit à la lisibilité des politiques économiques de l’Union et pose ainsi un problème de légitimité démocratique. Elle alimente les ressentiments entre États membres, et parfois entre populations, qui ne partagent pas les mêmes conceptions. Elle risque, paradoxalement, d’accroître les divergences au sein de l’Union et, singulièrement, de la zone euro. Enfin, elle ne favorise pas l’élaboration d’une feuille de route garantissant une sortie de crise coordonnée et efficace à court terme et une Union plus durable et résiliente à long terme.

L’action résolue de l’Union européenne face à la crise, tant au printemps qu’à l’été dernier, ne doit pas servir de prétexte à ne rien faire.

L’action résolue de l’Union européenne face à la crise, tant au printemps qu’à l’été dernier, ne doit pas servir de prétexte à ne rien faire. Il faut au contraire capitaliser sur ce moment de réformes importantes, qui a permis, volens nolens, d’exprimer une solidarité politique et de créer des précédents très innovants (embryon de budget de stabilisation reposant sur un mécanisme d’endettement, développement de nouvelles ressources propres, soutien aux réformes et à l’investissement) pour pousser les feux et aller plus loin.

Le contexte de compétition économique mondiale exacerbé, le niveau élevé d’euroscepticisme, le climat encore acrimonieux entre les États membres et, surtout, le risque de divergences économiques et sociales en Europe sont encore trop présents pour nous satisfaire de la situation présente.

En quoi la période est-elle propice à un tel exercice ?

La divergence problématique entre les fondements intellectuels et juridiques et la pratique des politiques économiques de l’UE appelle à mon sens une réaction des dirigeants européens. Quelles sont les options possibles ? Fermer les yeux face au problème, faire, en quelque sorte, "comme si de rien n’était" ne peuvent pas être des réponses satisfaisantes, en particulier parce que cela ne répondrait pas à la défiance des citoyens. Essayer de démontrer que ce qui est fait pour réagir aux crises est au sens strict conforme au droit européen, ou bien amender le droit en réaction à ce qui est perçu comme la nécessité du moment, constitueraient des artifices juridiques, qui ne réduiraient pas les divisions des États. C’est pourquoi il me paraît plus avisé de lancer un débat pour essayer de refonder un consensus politique fort autour des politiques économiques.

Le contexte est triplement propice à cet exercice : les crises constituent ontologiquement des opportunités de modifier les paradigmes intellectuels existants ; plusieurs revues des politiques en cause (politique monétaire, commerciale, de concurrence, règles budgétaires) ont été engagées par les institutions européennes et devraient, en raison des enjeux fondamentaux qu’elles touchent, être relayées politiquement ; enfin, on peut encore espérer qu’une Conférence sur l’avenir de l’Europe s’ouvrira bientôt. Au surplus, trois pays majeurs (Italie, France, Allemagne) ont changé, ou seront amenés à changer prochainement, de gouvernements. Cette dynamique donne l’opportunité de réfléchir à un cadre économique plus ancré dans la théorie économique, plus performant, plus protecteur, et plus légitime, sans forcément le modifier radicalement.

Plus fondamentalement, l’objectif central de lutte contre le changement climatique dont s’est dotée l’Union européenne avec le Pacte vert donne l’occasion de revoir de façon transversale les politiques économiques. On le voit bien en ce qui concerne le budget de l’UE, qui devrait à l’avenir soutenir encore plus les investissements verts. On le voit aussi avec le cadre budgétaire, qui doit favoriser l’investissement productif aux mêmes fins, ou encore avec la politique commerciale qui, demain, gagnerait à bénéficier d’une taxe carbone aux frontières.

En matière de politique monétaire, les choses sont beaucoup moins claires, mais des pistes sont envisageables. En matière de concurrence, des dispositifs de soutiens publics venant combler les failles de marchés industriels, à l’instar du programme européen pour les batteries électriques, pourraient continuer d’être explorés.

À quoi ces réformes pourraient-elles donc ressembler ?

La cohésion et la légitimité de l’Union devrait globalement être davantage incrémentale que radicale.

Je l’ai dit, une refonte réaliste du socle partagé de principes et de règles de politique économique à même de renforcer l’efficacité économique, la cohésion et la légitimité de l’Union devrait globalement être davantage incrémentale que rad;icale, pour plusieurs raisons : les fondements intellectuels de chacune des politiques (nécessaire maîtrise des finances publiques, gains au commerce international, vertus de la libre concurrence et d’une politique monétaire orthodoxe) demeurent valides ; l’Europe est traversée d’intérêts économiques divergents, qui découlent notamment de différences de structures des économies des États membres ; le contexte politique européen demeure caractérisé par une certaine défiance entre les capitales et les opinions publiques, qui écarte la perspective de changements majeurs. L’objectif doit donc être de compléter le socle initial en le renforçant.

En matière monétaire, les changements ne seraient pas telluriques. La Banque centrale européenne (BCE) pourrait tolérer un niveau d’inflation un peu plus élevé pour ne pas brider la reprise et, par ailleurs, contribuer lorsque cela est réellement utile, à la lutte contre le réchauffement climatique. Toutefois, compte tenu de ses effets négatifs et des risques qu’elle alimente, la politique monétaire devrait être normalisée dès que les conditions macro-financières et la politique de la FED le permettront. Concernant les règles budgétaires, la première priorité devrait être d’éviter l’écueil d’une restriction hâtive des déficits publics. En revanche, les critères de déficit et de dettes publics, discrédités, pourraient être nettement modifiés. Pour autant, le contrôle étroit des dépenses publiques, en qualité et en quantité, devrait être rigoureusement maintenu et favoriser au maximum l’investissement.

Le futur cadre financier pluriannuel devrait être nettement plus volumineux, centré sur les politiques d’avenir, les réformes et l’investissement (dans les domaines du numérique, de l’énergie, de l’intelligence artificielle, de la RDI, etc.) et financé par des contributions budgétaires plus équitables et un volume plus conséquent de ressources propres. Dans le domaine de la politique de la concurrence et d’aides d’État, l’essentiel doit bien être conservé, mais l’accent pourrait être mis sur une vision mondiale du théâtre concurrentiel dans lequel opèrent les entreprises européennes ainsi que sur de nouvelles règles propres au secteur du numérique. Il serait également bénéfique de mutualiser beaucoup plus les dépenses en R&D au niveau européen, d’approfondir le marché unique (numérique, énergie) et de renforcer la lutte contre la concurrence fiscale déloyale, en Europe et au-delà.

Enfin, la politique commerciale, tout en restant ouverte et en défense du multilatéralisme, devrait assumer plus explicitement l’exigence de réciprocité et de normes minimales en matière de concurrence ou d’accès aux marchés publics et renforcer ses outils de défense, ainsi que le prévoit bien la Commission dans sa revue, rendue publique récemment. La vulnérabilité de certaines chaînes de production et de certains secteurs industriels stratégiques, tout comme le développement de mécanismes de compensation des "perdants" de la mondialisation, pourraient aussi être des objectifs politiques forts. Le renforcement de "l’autonomie stratégique" de l’UE devrait également reposer sur une politique industrielle intellectuellement rigoureuse, palliant explicitement les failles des marchés et soutenant les entreprises européennes à l’exportation.

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