17/04/2019

Une politique chinoise franco-allemande ?

Échanges entre Mathieu Duchâtel et Mikko Huotari

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Une politique chinoise franco-allemande ?

Mathieu Duchâtel

Directeur des Études internationales, Expert Résident

Mikko Huotari

Directeur adjoint du MERICS

Les 11 et 12 avril derniers, l'Institut Montaigne et le Mercator Institute for China Studies (MERICS) ont co-organisé, à huis clos, un séminaire de travail franco-allemand sur le thème "promouvoir une politique européenne vis-à-vis de la Chine". Mathieu Duchâtel, directeur du programme Asie de l'Institut Montaigne, et Mikko Huotari, directeur adjoint du MERICS, analysent et comparent les approches française et allemande en la matière. Quels sont les similitudes et les différences entre la France et l’Allemagne dans leur politique vis-à-vis de la Chine ? Jusqu’à quel point y-a-t-il convergence, et la convergence peut-elle être traduite dans une approche européenne plus unie à l’égard de la Chine ?

Quelles sont aujourd’hui les priorités allemandes et françaises vis-à-vis de la Chine ? En quoi ces priorités ont-elles changé ?

MATHIEU DUCHÂTEL

L’ère gaulliste de la politique française à l’égard de la Chine est bien révolue ; aujourd’hui, cette politique s'articule autour de deux priorités. D'abord, un rééquilibrage des liens économiques avec un pays qui est le principal contributeur de notre déficit commercial (29.2 milliards d'euros en 2018), et dont l'absence d'accès réciproque au marché et les transferts de technologie imposés apparaissent très problématiques du point de vue français. Ce premier objectif ne pourra être atteint par le biais d'accords commerciaux bilatéraux uniquement, bien que ces derniers soient extrêmement importants pour plusieurs secteurs stratégiques de l'économie française. Ce dont la France a besoin, c'est d’un rééquilibrage au niveau systémique ; si l’on est réaliste, seule l'Union européenne (UE) fournit ici un effet de levier suffisant. L’enjeu consiste d’une part à négocier avec la Chine pour un plus grand accès à son marché et une meilleure protection des droits de propriété intellectuelle, et d’autre part à favoriser des évolutions européennes internes afin de mieux se protéger contre le capitalisme d'État chinois et le nationalisme technologique.

Deuxième priorité, la France a besoin de la coopération chinoise pour préserver le système multilatéral de gouvernance mondiale, ce dernier étant actuellement soumis à de fortes pressions sur de multiples fronts. La Chine apporte un soutien rhétorique au multilatéralisme, mais elle est profondément réticente lorsqu’il s’agit d’aller au-delà de ses engagements existants - pensons par exemple à la réforme de l'Organisation mondiale du commerce. Le bilan n'est cependant pas totalement négatif. La France apprécie l'importante contribution de la Chine dans la facilitation de la conclusion de l'accord de Paris et de la négociation du plan d'action global conjoint (PAGC) avec l'Iran. Mais un large éventail de questions inscrites à l'ordre du jour multilatéral se trouve aujourd’hui dans l’impasse.

Dans le même temps, lorsqu’il s’agit de penser l’avenir de l’ordre international, la France tend à considérer la Chine comme un problème plutôt qu'une solution, ce qui la conduit à renforcer ses liens avec d’autres partenaires. C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre la réticence de la France à approuver politiquement l'initiative Belt and Road, sa présence navale régulière en mer de Chine méridionale, l'accent mis sur le récit indo-pacifique et le développement des relations de défense avec l'Australie, l'Inde et le Japon.

MIKKO HUOTARI

À première vue, les priorités de la politique allemande à l'égard de la Chine n'ont guère évolué ces dernières années :

approfondissement d’une relation encore largement considérée comme un partenariat économique bilatéral avantageux liant deux puissances commerciales ;
renforcement de cette collaboration sur un éventail élargi de questions stratégiques et de défis mondiaux, dont la question du climat ;
développement d’un programme constructif et tourné vers l'avenir dans de nouveaux domaines comme la fabrication intelligente ou la conduite autonome.

Face aux politiques industrielles ambitieuses de la Chine et à l'absence de progrès dans les réformes économiques par rapport aux objectifs que le PCC s'est fixés, les responsables politiques berlinois rééquilibrent leur évaluation des opportunités et des menaces.

Ce qui a changé de façon assez spectaculaire depuis trois ans, ce sont plutôt les hypothèses de base formulées sur la trajectoire de la réforme de la Chine sur le plan intérieur et sur ses ambitions internationales. On admet de plus en plus une persistance, voire une recrudescence des caractéristiques fondamentales du système chinois : un système de partis léniniste dictatorial et répressif, un État massivement interventionniste en matière économique et des conditions de concurrence inégales pour les entreprises étrangères (et les acteurs de la société civile). Face aux politiques industrielles ambitieuses de la Chine et à l'absence de progrès dans les réformes économiques par rapport aux objectifs que le PCC s'est fixés, les responsables politiques berlinois rééquilibrent leur évaluation des opportunités et des menaces. Ils se concentrent aussi davantage sur les moyens de créer un levier pour atteindre des objectifs comme un meilleur accès au marché et sur la recherche de nouveaux outils permettant de faire face aux distorsions de marché et aux enjeux de sécurité inhérents aux pratiques économiques chinoises.

Cela se traduit-il par un agenda politique commun pour la Chine ? Quelles sont les limites de la convergence franco-allemande en la matière ?

MATHIEU DUCHÂTEL

La France et l'Allemagne parlent un langage commun sur la Chine. Les deux pays évaluent de manière comparable les grandes tendances de la gouvernance nationale sous Xi Jinping et partagent la même appréciation de l'objectif hautement géopolitique qui sous-tend la politique étrangère chinoise - être "en position de leadership mondial en matière de puissance globale et d’influence internationale d’ici 2050", comme souligné par Xi Jinping lors du 19e Congrès des partis.

Les deux pays parviennent à bien collaborer dans le cadre européen pour répondre à certains des défis posés par la concurrence chinoise. La conclusion, plus tôt cette année, d'un mécanisme de filtrage des investissements à l'échelle de l'UE est le résultat concret d'un effort conjoint porté par la France et l’Allemagne ; l’objectif poursuivi était de créer une dynamique politique en Europe en faveur d'une meilleure réglementation des investissements étrangers entrants, afin d’éviter les transferts de technologie intangibles, une influence politique ou un levier excessif. Cela aurait été impensable il y a même trois ans.

Mais il existe aussi un certain nombre de domaines délicats, où le "moteur" franco-allemand est pratiquement inexistant. D’abord, l'Europe doit ajuster sa politique chinoise à la réalité d’une Chine devenue puissance high-tech et économie numérique innovante.

Cela nécessite au minimum un effort beaucoup plus ambitieux pour soutenir la recherche et le développement en Europe. Ensuite, il n'y a pas de réponse franco-allemande commune à la transformation de la Chine comme un acteur de politique étrangère plus interventionniste, un acteur pour lequel les options militaires font partie intégrante de la boîte à outils politique. Enfin, lorsqu’il s’agit d’influencer les pays tiers, la France et l'Allemagne ne sont ni suffisamment ambitieuses, ni suffisamment européennes dans leur approche de la concurrence systémique avec la Chine - même s'il s'agit d'un jeu stratégique à long terme.

Les deux pays évaluent de manière comparable les grandes tendances de la gouvernance nationale sous Xi Jinping et partagent la même appréciation de l'objectif hautement géopolitique.

MIKKO HUOTARI

Vu de Berlin, les collaborations franco-allemandes sur plusieurs enjeux politiques cruciaux à l’égard de la Chine ont été, ces dernières années, couronnées de succès. Pensons par exemple à la coordination entre Paris et Berlin (et Rome) sur des questions comme le "statut d'économie de marché" de la Chine, les réformes des instruments de défense commerciale de l'UE qui en découlent, ou encore le cadre, récemment formalisé, de filtrage des investissements de l'UE. Le soutien des gouvernements allemand et français a également été essentiel pour le "repositionnement" plus affirmé et plus critique de la Commission européenne sur la Chine le mois dernier.

Les limites de cette convergence sont assez évidentes : la nature des relations économiques respectives de la France et de l’Allemagne avec la Chine mais aussi leur impact global sur les questions stratégiques restent différents et les priorités politiques divergeront en conséquence, par exemple sur la maîtrise des armements et sur l'Afrique. Paris et Berlin présenteront aussi des différences dans leurs préférences sur la question de savoir ce qui devra guider une politique européenne vis-à-vis de la Chine (un renforcement des institutions bruxelloises conditionné par Berlin, ou plutôt une avant-garde franco-allemande ?) ainsi que sur le rôle de la coordination transatlantique à cet égard. Enfin, Berlin et Paris ont tout simplement un long chemin à parcourir pour surmonter les limites de la coordination en matière de politique vis-à-vis de la Chine au-delà de leurs ministères des affaires étrangères respectifs et, dans une moins mesure, de leurs ministères de l’économie.

Quel a été l’impact de l'initiative prise par Emmanuel Macron d'inviter la chancelière Angela Merkel et le Président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker à Paris lors de la visite d'État de Xi Jinping ?

MATHIEU DUCHÂTEL

L'initiative française a envoyé un signal fort d'unité européenne à la Chine. Elle a permis que Xi Jinping soit directement impliqué dans des discussions de haut niveau portant sur un ensemble de priorités européennes clairement articulées autour du concept de réciprocité : la conclusion d'un traité bilatéral d'investissement comme moyen de rééquilibrer la relation des parties en la matière, une évolution dans la dynamique des transferts technologiques entre l'Europe et la Chine, l'accès aux marchés publics chinois, la volonté de travailler ensemble sur des projets d'infrastructure outre-mer mais sans réduire les normes européennes en matière de responsabilité environnementale et sociale, une demande claire pour contribuer davantage à la réduction des émissions de carbone. Cette initiative française a également mis en évidence le message de l'UE selon lequel la Chine est désormais considérée comme un "rival systémique" en Europe. Cette expression se veut être une réponse à la concurrence idéologique et systémique qu’oppose activement la Chine aux deux principales caractéristiques du modèle européen : l'économie de marché et la démocratie libérale. Cet aspect est frappant quand on regarde les discours de Xi Jinping et l’on ne saurait prétendre que la dimension de compétition idéologique n’existe pas - il faut donc saluer cette évolution vers un discours européen plus clair. Cependant, la portée de ce message risque d'être de courte durée. En outre, ce qui a été une démonstration de force sera interprété comme un signe de faiblesse si l'Allemagne ne rend pas la pareille.

MIKKO HUOTARI

À tout le moins, l'invitation à Paris a réussi à asseoir l’idée qu'une politique européenne à l'égard de la Chine exige des mesures extraordinaires. À cet égard, cette initiative peut être mise en parallèle avec les projets visant à organiser une réunion plénière à 27 Etats-membres avec la Chine, sous l’égide de la présidence allemande du Conseil en 2020. Cette approche commune cohérente à Paris a également permis de transmettre quelques messages essentiels aux homologues chinois :

les principaux pays européens sont en train de réévaluer, dans leurs relations avec la Chine, l'équilibre entre les opportunités qu’elle offre et les défis qu’elle porte (en train de "devenir moins naïfs") ;
il n'est pas facile de diviser le "noyau dur de l'Europe" sur les enjeux de la politique à l’égard de la Chine ;
Paris et Berlin soutiennent la nouvelle ligne de la Commission en formulant des demandes plus claires à l'égard de la Chine et exigent de cette dernière qu’elle remplisse ses "devoirs" pour faire face aux distorsions de marché qui persistent.

Eu égard à l’accent mis sur le multilatéralisme et au ton relativement coopératif adopté lors des déclarations publiques, il est cependant moins évident de savoir si la rencontre quadripartite était également destinée à signaler à Washington que l’UE et la Chine peuvent et vont travailler ensemble en dépit du refus américain. Certains commentateurs berlinois, méfiants, vont même jusqu’à dire que l’invitation française a permis à Emmanuel Macron d’éviter de donner l’impression qu’il était plutôt favorable à des accords spéciaux avec la Chine et qu’il allait gâcher un agenda européen fraîchement formulé. Plus important encore, la réunion a nourri une certaine méfiance au sein d'autres États membres, face à la possibilité que la France et l'Allemagne fassent pression en faveur d'un nouvel agenda politique européen reflétant principalement leurs propres intérêts.