UE : La procédure d'adhésion à l'Union européenne 

La question de l’adhésion à l'Union Européenne est contenue dans l'article 49 du Traité sur l'Union européenne (TUE). 

Pour être éligibles à l’adhésion à l’Union européenne, les pays doivent remplir les critères suivants :

• être un État reconnu par l'UE ;
• être un État européen dans sa géographie. À ce jour, aucune définition des limites géographiques de l'Europe n’est officiellement reconnue ;
• respecter et promouvoir les valeurs inscrites à l’article 2 du Traité sur l'Union européenne. Ces valeurs incluent : le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité, l’État de droit et les droits humains (en particulier le droit des minorités). 

La durée des négociations pour adhérer à l’UE peut varier considérablement. À titre d’exemple, la Finlande a conclu le processus en deux ans, alors que la Turquie, qui a déposé sa demande en 1987, est toujours en phase de négociation (bien que les discussions soient suspendues depuis 2018). 

À ce jour, on compte cinq vagues d’élargissement : 

• 1973 : Adhésion du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni
• 1986 : Adhésion de l’Espagne et du Portugal 
• 1995 : Adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède 
• 2004 : Adhésion de la Pologne, de la République tchèque, de la Hongrie, de la Slovaquie, de la Slovénie, de la Lettonie, de la Lituanie, de l'Estonie, de Malte et de Chypre.
• 2007 : Adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie

Ainsi que deux pays qui ont rejoint l'UE seuls : 

• 1981 : Adhésion de la Grèce
• 2013 : Adhésion de la Croatie.

La procédure d'adhésion à l'UE est composée de six étapes distinctes : 

1. Le dépôt de candidature
2. L'obtention du statut de candidat
3. La mise en place d'une stratégie de pré-adhésion
4. Les négociations
5. Le traité d'adhésion
6. L'intégration effective du pays dans l'UE

Conformément à l’article 49 du TUE, "l'État demandeur adresse sa demande au Conseil", c’est-à-dire l’institution regroupant les 27 États membres au niveau ministériel. En pratique, cela implique que l’ambassadeur du pays candidat dépose formellement la candidature auprès de l’ambassadeur du pays en charge de la présidence tournante du Conseil de l’UE. Cette demande est également portée à la connaissance du Parlement européen ainsi que des parlements nationaux.

Une fois la candidature officielle déposée, les ambassadeurs des 27 États membres de l'UE, appelés les Représentants permanents auprès de l'UE, votent à l'unanimité au sein du Conseil de l'UE pour demander à la Commission européenne d'examiner la demande d'adhésion. L'examen de la Commission peut s’étendre sur plusieurs mois voire années. À titre d'exemple, la Bosnie Herzégovine a déposé sa candidature en 2016, mais l'avis de la Commission n’a été rendu qu’en 2019. En revanche, pour l'Ukraine et la Moldavie, qui ont déposé leurs candidatures en 2022, cet examen n'a duré que quelques semaines.

Actuellement, huit pays ont le statut de candidats : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la République de Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l'Ukraine. 

Avant d'initier les négociations, l’État candidat établit, avec la Commission européenne, sa stratégie de pré-adhésion. Il s’agit d’un programme de soutien et d’aides financières européennes permettant au candidat de mener les réformes administratives, politiques et économiques nécessaires pour intégrer les demandes des lois et des traités européens. 

C’est à ce stade de la procédure que de nouveaux critères d'éligibilité apparaissent. Trois conditions supplémentaires, plus connues sous le nom de critères de Copenhague, doivent être satisfaites par l’État candidat :

• Le critère politique : les institutions du pays candidat doivent être stables et capables de garantir les conditions d’existence de la démocratie, l’État de droit, le respect et la protection des minorités ;
• Le critère économique : le pays candidat doit avoir une économie de marché viable et être capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union ;
• L'acquis communautaire : l'État candidat doit être en capacité d’intégrer l’ensemble des normes européennes existantes dans son droit national.

Seul le critère politique doit être rempli pour ouvrir les négociations. Par exemple, en 2019, le Conseil a requis de l'Albanie une réforme de son système judiciaire ainsi que des progrès dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée pour ouvrir les négociations. Les autres critères seront amenés à être complétés lors de la phase de négociation.

À ces trois conditions, une quatrième s’ajoute : l’UE doit être en mesure d’accueillir un nouvel État en son sein. Cette condition est connue sous le nom de "capacité d'absorption" ou "capacité d'intégration" de l’Union. C'est pourquoi la Commission réfléchit activement à la manière dont ses politiques, son budget et ses institutions (Parlement et Commission) pourraient devoir être adaptés à une Union élargie.

Tout d'abord, le Conseil doit voter pour autoriser l'ouverture des négociations et, dans un deuxième temps, pour approuver la stratégie de négociation de la Commission.

C'est à la Commission européenne que revient la responsabilité de négocier l’adhésion. Une équipe de négociateurs issue des institutions européennes est formée et validée par le Conseil de l'UE. Les négociations se déroulent à travers une série d’environ trente chapitres distincts, certains d’entre eux pouvant être négociés simultanément. 

Un bilan des négociations est dressé annuellement par la Commission européenne. Une fois que tous les chapitres sont clos, la Commission européenne élabore son avis final sur l’état de préparation d'un État à rejoindre l’UE. Cet avis est voté à l’unanimité par le Conseil et à la majorité absolue par le Parlement européen.

Un nouvel État membre de l'UE est contraint à rejoindre l’espace Schengen et la zone euro - bien que ces étapes puissent se produire après l’adhésion. Par exemple, malgré son adhésion à l’UE depuis mai 2004, la République tchèque n’a toujours pas adopté l'euro.

À l’issue des négociations, une succession de validations, de signatures et de votes se met en place. 

• Vote : Premièrement, un traité d’adhésion doit être approuvé à l’unanimité par le Conseil. Le Parlement européen doit également donner son aval au texte à la majorité absolue. 
• Signature : Deuxièmement, le traité d’adhésion doit être signé par le gouvernement de chaque État membre ainsi que par celui de l’État candidat.
• Ratification : Enfin, avant d’entrer en vigueur, le traité signé doit également être ratifié par le pays adhérent et par chaque État membre de l’UE. 

Au sein du pays candidat, la ratification du texte peut être précédée d’un vote référendaire. Seulement six pays (la Grèce, l’Espagne, le Portugal, Chypre, la Bulgarie et la Roumanie) ont ratifié le traité sans référendum.

Une fois le traité signé, le candidat acquiert le statut de "pays adhérent", puis quand le traité est pleinement ratifié par toutes les parties, le pays candidat devient membre de l'UE à la date convenue dans le traité.

Pendant la période qui s’écoule entre la signature et la ratification du traité, le pays adhérent bénéficie de dispositions particulières. Tout d’abord, il est informé de la législation de l'UE par le biais d'une procédure d'information, et il a également la possibilité de formuler des observations sur les communications et recommandations législatives de l’Union. Deuxièmement, il obtient le statut "d'observateur actif" au sein des organes et agences de l’UE, dans lesquels il a le droit de s'exprimer sans pouvoir voter.

Malgré des liens étroits entre un pays candidat et l’Union européenne, le processus d’adhésion peut prendre plusieurs années.

Certains doivent encore entreprendre des réformes pour que les négociations puissent débuter, tels que la Bosnie-Herzégovine, la Moldavie et l'Ukraine qui doivent fournir des efforts en matière d'État de droit, d'indépendance de la justice, de liberté des médias ou encore de lutte contre la corruption. L'Ukraine par exemple, s'apprête à modifier ses lois sur les droits des minorités espérant éviter le veto de la Hongrie qui menace de retarder l'ouverture des négociations.

De nombreux paramètres s'intègrent dans la réflexion sur l’adhésion. D'une part, il peut y avoir des réticences au sein de l'UE et d'autre part, des difficultés peuvent surgir au niveau national dans chaque État candidat pour mettre en place les réformes requises pour rejoindre l'UE. Les problèmes de corruption, par exemple, sont difficilement compatibles avec l'article 2 du TUE. 

L'élargissement de l'Union européenne est un processus fondé sur le mérite, cependant la volonté politique au sein de l'UE joue également un rôle crucial. En atteste l’accélération récente du processus suite à l'invasion de l'Ukraine par la Russie, qui précipite de nouvelles candidatures et relance celles des Balkans occidentaux. Face aux velléités de Vladimir Poutine, l'élargissement est de nouveau perçu comme un moyen de contrer l'influence russe sur ces pays.

Selon les traités, l’Union n’est pas tenue de procéder à des réformes avant d'accueillir un nouvel État membre. Cependant, elle doit prendre en compte certaines considérations internes.

Du point de vue institutionnel, l’intégration d’un nouvel État membre a des implications à deux niveaux. La première concerne la composition du Parlement européen, car le nombre de députés européens de chaque pays est directement lié à la taille de sa population, bien que cela ne soit pas proportionnel. 

La question de la représentativité au sein de la Commission est également à considérer. Bien que le traité de Lisbonne ait établi que, à partir du 1er novembre 2014, le nombre de membres de la Commission serait égal à 2/3 du nombre d'États membres, les conclusions du Conseil européen de décembre 2008 ont maintenu un commissaire par État membre. Si l'UE atteint 35 États membres, la question se posera de nouveau.

L’UE doit veiller à ce que l’intégration de nouveaux États, en particulier lorsqu’elle se déroule rapidement, ne conduise pas à une divergence trop forte des réalités sociales, économiques et politiques.

Certains États membres, dont la France, défendent un processus d’élargissement dit "exigeant" et préconisent une réforme de l’UE avant tout nouvel élargissement. Une nécessité également soulignée par le chancelier allemand Olaf Scholz. 

Aujourd'hui l'unanimité est requise pour une grande partie des votes au sein du Conseil, ce qui rend le processus décisionnel long et réduit la réactivité de l'UE. Certains États membres, dont la France et l'Allemagne, proposent d'étendre l'utilisation du vote à la majorité à des domaines tels que la politique étrangère, l’adoption de sanctions, ou encore les questions fiscales. Ce changement du processus décisionnel peut s’effectuer dans le cadre des clauses passerelles, un mécanisme permettant d'utiliser la majorité qualifiée à la place de l’unanimité pour la prise de décisions, sans passer par une révision des traités. Plusieurs conditions doivent cependant être respectées : les parlements nationaux doivent être avertis et le Conseil doit d’abord voter à l’unanimité le recours à la clause passerelle. En alternative, un État membre ne souhaitant pas bloquer une décision peut se retirer d’un vote, conformément à l’article 31 du TUE. Une pratique communément appelée "abstention constructive".

Cette démarche aura un impact direct sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP). Les institutions européennes et les gouvernements nationaux étudient déjà attentivement cette question.

Les institutions européennes ainsi que certains États membres réfléchissent activement à la question. En septembre 2023, la Présidente de la Commission européenne a annoncé le lancement d’une série d'évaluations visant à ajuster les politiques de l'Union en vue de son élargissement. Ces évaluations couvriront également le fonctionnement du Parlement européen et de la Commission dans une Union élargie, ainsi que le budget de l'UE, ses méthodes de financement et ses sources. 

Parallèlement, la France et l'Allemagne ont commandé un rapport élaboré par un groupe d'experts afin de proposer des recommandations pour préparer l'Union européenne à accueillir de nouveaux membres.

En 2003, le sommet de Thessalonique avait apporté plusieurs changements au processus d’adhésion avec l’espoir de meilleurs résultats. Sont mis en place des partenariats pour faciliter l’adoption de l’acquis communautaire avec des aides financières de l’UE, le recours à des instruments de la Commission pour appliquer la loi européenne et l’ouverture d’une partie des programmes communautaires (culture, recherche, énergie ou environnement) aux pays candidats. Pourtant 20 ans après, seule la Croatie a intégré l’Union et le processus d’adhésion reste lent, accentué par une "fatigue de l'élargissement" du côté européen et les difficultés des pays candidats à satisfaire les exigences politiques et économiques de l’UE.

Depuis, diverses propositions émergent pour offrir des alternatives à l'élargissement traditionnel ou pour engager les pays candidats dans des initiatives avant leur adhésion officielle. Parmi ces propositions, certaines sont portées par des gouvernements depuis un certain temps, tandis que d'autres sont plus récentes.

Actuellement, différentes options sont discutées :

• L'intégration dans le marché unique d'abord, et l'UE ensuite : une idée avancée dès 2022 par la Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, pour l’Ukraine. Elle a été reprise en 2023 par le président du Conseil européen, Charles Michel, pour l’ensemble des pays candidats.


• L'intégration dans certains secteurs européens d’abord, et l’UE ensuite : Charles Michel propose également une "intégration graduelle et progressive" à d’autres secteurs comme l’énergie, les transports, la sécurité ou la défense. Cela pourrait impliquer d’associer les candidats à des initiatives telles que le Green Deal, le marché numérique européen, la politique industrielle ou encore la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).


• Observateur et puis membre de l'UE : la déclaration de Göttweig publiée en juin 2023 par un groupe de sept États Membres (Autriche, Grèce, Italie, Croatie, Slovaquie, Slovénie, République Tchèque) plaide pour intégrer progressivement les pays candidats en leur permettre de participer d’ores et déjà à certains conseils et réunions des pays de l’UE. Concrètement, cette initiative soutien la participation des pays candidats au conseil des affaires étrangères de l’UE, la mise en place d’un débat stratégique bi-annuel sur les Balkans occidentaux, l’intensification des visites de représentants européens dans la région, l’instauration des échanges réguliers entre les pays candidats et le comité politique et de sécurité (COPS).


• Accès aux fonds européens : une autre proposition consiste à permettre aux pays candidats d'accéder davantage aux fonds européens pour encourager la processus de réformes.


• Une Europe "à plusieurs vitesses" : l'idée consiste à permettre à certains pays candidats de progresser à des rythmes différents dans leur processus d'intégration à l'Union européenne, tout en maintenant l'objectif final d'une égalité pour tous. Cette vision impliquerait la formation d'un groupe central de pays plus fortement intégrés, entouré de cercles de pays qui participeraient à différents niveaux d'intégration.

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