17/04/2020

Quelle réponse européenne à la pandémie ?

Union Européenne Europe

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Quelle réponse européenne à la pandémie ?

Auteur

Eric Chaney

Expert Associé - Économie

Audition devant la Commission des Affaires Européennes de l’Assemblée Nationale
16 avril 2020

Madame la Présidente, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de votre invitation à m’exprimer sur le sujet de la réponse européenne à la pandémie. Je tiens à préciser que je m’exprime en mon nom propre.

L’impact économique de la lutte contre l’épidémie est énorme. Selon l’efficacité des politiques de déconfinement et des politiques économiques, nous aurons soit une reprise relativement rapide (scénario en V), avec retour à la situation initiale d’ici deux ans, soit une dépression prolongée (scénario en L).

Dans le premier cas, l’augmentation du chômage, certes forte, ne sera que temporaire, et l’augmentation des dettes publiques – de 15 à 25 points de PIB dans les trois prochaines années pour la zone euro — sera gérable. Dans le second, nous aurons un chômage de masse, une baisse du niveau de vie et une augmentation des dettes publiques à des niveaux de temps de guerre, surtout dans les pays du Sud, mais aussi en France, avec des conséquences sociales et politiques que je ne m’aventurerai pas à décrire.

Il faut donc éviter à tout prix le second scénario, et c’est sous cet angle que je vais examiner les réponses apportées à la crise au niveau européen, avant de passer à ce qu’il serait souhaitable de faire pour les compléter.

1. La BCE a apporté la réponse la plus cohérente et la plus puissante

En mettant sur la table 1 100 milliards d’euros cette année pour soutenir les économies de la zone euro, et prévenir une crise de confiance touchant l’Italie en levant les limites qu’elle s’était elle-même imposée dans ses programmes d’achat antérieurs, la BCE s’est montrée à la hauteur. Le message aux États est clair : ne craignez pas de vous endettez, nous vous financerons.

Le message [de la BCE] aux États est clair : ne craignez pas de vous endettez, nous vous financerons.

La BCE pourra prolonger son action, mais, gardons en tête qu’elle n’a pas les mêmes marges de manœuvre que la Banque du Japon ou la Banque d’Angleterre. En effet, elle n’est pas l’extension d’un État, mais une copropriété soumise comme telle à un règlement de copropriété, et ses copropriétaires peuvent avoir des vues différentes.

2. L’accord de l’Eurogroupe est bon, mais il ne pare qu’au plus pressé

Même en cas de crise gravissime, la règle de la zone euro est le compromis. Celui du 9 avril est plutôt bon : les eurobonds, qui auraient pu être introduits sous la forme de coronabonds, ont été écartés – les pays épargnants ayant de bonnes raisons de s’en méfier – et l’Italie a finalement accepté la possibilité d’un recours au Mécanisme Européen de Solidarité, grâce à une conditionnalité très allégée. Ce faisant, elle s’est placée potentiellement sous le parapluie nucléaire des "transactions monétaires directes" (OMTs) inventées par la BCE en 2011.

L’idée d’une mutualisation partielle des assurances chômage des pays de la zone euro (y compris sous forme de réassurance, comme proposé par l’économiste belge Daniel Gros) a pris forme avec le programme SURE. Enfin, la BEI, d’ordinaire d’une prudence extrême, s’est mise en ordre de bataille. Au total, 540 milliards d’euros sont mobilisés, soit 4,5 % du PIB. C’est considérable, mais ne représentera qu’une fraction des déficits budgétaires cumulés pour 2020 et 2021, estimés par le FMI à 11 points de PIB, soit 1 300 milliards d’euros, une estimation que je trouve pour ma part conservatrice.

Avec ce plan et le soutien de la BCE, les pays de la zone euro pourront faire face à la crise, dans le scénario le moins mauvais. Dans le cas du scénario noir, ce sera insuffisant.

En réalité, il y a une forte endogénéité dans cette dynamique : la conception même des plans sanitaires de sortie de confinement, et l’adéquation des plans de soutien nationaux et européens feront pencher la balance d’un côté ou de l’autre.

N’ayant aucune qualification pour parler des plans sanitaires, je me contenterai de dire un mot des plans de réponse économique nationaux, qui vaudra également au niveau européen.

Protéger l’offre, avant tout les PME, et préserver l’emploi, ont été les fils directeurs des dispositions gouvernementales en France et dans tous les pays de l’UE, ce qui montre que les gouvernements ont bien compris la nature du choc, un choc d’offre à l’origine, qu’il faut empêcher de déchirer le tissu économique en attendant que l’épidémie s’atténue. Mais il est temps de penser à l’étape suivante, la reprise.

Un principe général : soutenir la demande, mais ne pas oublier l’offre

En raison de l’incertitude créée par la crise, les acteurs économiques ne pouvant s’inspirer d’aucun repère tiré du passé, il y a un fort risque de comportement excessivement prudent des entreprises et des ménages, en matière d’investissement pour les premières, et de consommation de biens durables pour les seconds.

Être clair et transparent sur les modalités de sortie contribuera à réduire l’incertitude, mais ne l’annulera pas, car le virus ne nous a pas communiqué ses plans. Un soutien à la demande pourra donc être justifié, le temps venu, et il devra viser à encourager l’investissement des entreprises.

Les pays attentifs à donner le plus de chances de reprise à leurs entreprises s’en sortiront mieux.

Mais c’est aussi du côté de l’offre qu’il faudra agir. Pour beaucoup d’entreprises, la priorité sera de satisfaire les commandes accumulées alors que la production était arrêtée. L’enjeu est vital : celles qui seront trop lentes à reprendre la production seront évincées par leurs rivales plus agiles. Plus de souplesse dans la gestion du temps de travail et des congés, en un mot dans la mobilisation du facteur travail, pourra faire la différence entre le redressement et la faillite. Les pays attentifs à donner le plus de chances de reprise à leurs entreprises s’en sortiront mieux.

Sur quoi devra porter l’effort européen ? J’ai quatre propositions

1. Considérer le cas de l’Italie comme systémique

L’Italie est le grand pays de la zone euro le plus touché par la crise. C’est aussi celui dont l’économie était la plus faible, le système bancaire le plus fragile, et la dette publique la plus élevée si l’on met la Grèce à part. La coordination des aides européennes devra se concentrer sur l’Italie, car un naufrage de ce pays mettrait en péril toute l’Europe. Le risque italien est systémique. La BCE s’est donnée suffisamment de flexibilité pour permettre à l’État italien de s’endetter sans difficulté, mais cela ne sera pas suffisant. Dans l’arsenal mobilisé par l’Eurogroupe, les transferts devront aller prioritairement à l’Italie (la Grèce et le Portugal également) ainsi que les aides à la reprise sous forme de prêts. À qualité de projet égale, la BEI devrait avoir un biais vers l’Italie. En contrepartie de cette solidarité, les partenaires de l’Italie devraient lui demander qu’elle fasse une demande de crédit au MES de façon à briser toute tentative de spéculation auto-réalisatrice en se plaçant sous la protection de la BCE. Ex-post, le MES devra être habilité à vérifier que les sommes prêtées ont bien été allouées à la lutte contre l’épidémie et ses conséquences.

À plus long terme, le problème de soutenabilité de la dette italienne devra bien être traité, ce qui sera extraordinairement difficile, et n’entre pas dans le cadre de cette audition. Disons seulement que l’heure de vérité s’est brusquement rapprochée à la suite de la crise.

2. Contribuer directement à l’investissement des entreprises

Avant de décider de son financement, le plan de relance proposé par la France et adopté par l’Eurogroupe doit être précisé. Je présente ici une tentative de chiffrage pour un plan de 1 000 milliards (7 % du PIB de l’UE en 2019) sur une durée de 2 ans (jusqu’à mi 2022).

Un premier volet devrait viser à maximiser la vigueur de la reprise, pour faire pencher la balance du côté du bon scenario. Il devrait respecter la règle de neutralité économique et stimuler l’investissement en général, plutôt que viser tel ou tel secteur ou technologie. Une façon de procéder pourrait être des aides directes au financement d’une fraction donnée des investissements. En 2019, l’investissement dans l’UE représentait 3 200 milliards, une somme qui sera inférieure en 2020 et 2021. Une contribution de 10 %, par exemple, aurait un coût de l’ordre de 300 milliards en année pleine. Moins l’aide comportera de conditions, plus elle sera efficace. Mais ne devraient être éligibles que les entreprises qui affecteront leurs profits exclusivement à l’investissement, et le feront dans l’UE.

3. Augmenter massivement l’effort de recherche en capitalisant le CER

Le second volet devrait viser la recherche, fondamentale et appliquée. La recherche a l’immense avantage d’offrir à long terme un rendement social très élevé, souvent estimé entre 10 % et 15 %, sans amortissement. Le théorème de Pythagore ou la fonction d’onde de Louis de Broglie sont toujours aussi rentables. Le financement de la recherche demande des contrôles, que les organismes nationaux comme le CNRS ou l’INSERM en France, sont à même d’exercer. Mais comment s’y prendre au niveau européen ?

Nous disposons d’un organisme exemplaire, en termes de gouvernance comme de résultats : le Conseil Européen de la Recherche, qui distribue environ 2 milliards d’euros chaque année, soit 0,012 % du PIB de l’UE, à la recherche d’excellence. Le CER est devenu une référence mondiale, il a financé depuis sa création la plus grande partie des futurs prix Nobel européens. Son maigre financement risque d’ailleurs d’être victime des négociations budgétaires. L’idée serait de capitaliser le CER et donc d’en faire un Fonds Européen de la Recherche. Doté d’un capital de 400 milliards, par exemple, et vivant de ses revenus, le FER quadruplerait sa force de frappe annuelle, et ne dépendrait plus du budget de l’UE. À titre de comparaison, les fonds de dotation des 10 universités de recherche américaines les plus riches s’élèvent à environ 200 milliards de dollars.

Pour ces deux volets, un financement par emprunt mutualisé serait totalement justifié, en raison de leurs effets multiplicateurs élevés pour l’ensemble de l’UE. Le plan ne favorisant ni pays ni filières, son financement mutualisé aurait d’autant plus de chance d’être accepté, à condition bien sûr que la dette levée soit "supersenior", c’est-à-dire qu’elle ait un niveau de seniorité supérieur aux dettes nationales.

4. Mettre en œuvre dès 2021 une politique de prix du carbone

La forte baisse du prix du pétrole a de bonnes chances de durer, pour des raisons structurelles. Son impact sur les économies européennes est très faible, puisque la consommation est contrainte. À terme, elle aura un effet de richesse positif, mais entraînera également une accélération des émissions de carbone par unité de PIB, renversant la tendance des 40 dernières années. C’est une opportunité pour introduire un prix unique du carbone pour tous les biens et services consommés dans l’UE, y compris pour les biens importés, par le biais d’un ajustement aux frontières. En redistribuant intégralement les produits du prix du carbone (le dividende carbone), l’UE n’augmenterait pas la pression fiscale, ce qui serait malvenu lors de la reprise. À condition que chaque pays soit libre des modalités de redistribution, celle-ci pourrait s’apparenter à une politique des revenus, une redistribution uniforme favorisant par définition les ménages aux revenus les plus faibles.

Pour résumer mes propositions au niveau européen :