Pacte sur la migration et l’asile : vers le renforcement d’une politique commune ?

Le projet d’une nouvelle législation sur la migration remonte à 2020. Quelles étaient les lacunes que la nouvelle législation entend combler ?

Tout d’abord, pour mettre fin à un grand nombre de confusions, y compris dans les médias, distinguons bien le Pacte sur la Migration et l’Asile, adopté en 2024, et le projet de règlement Retour en cours de discussion. La proposition de la Commission visant à réformer la procédure européenne de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l’UE, déposée en mars 2025 et qui a fait l’objet d’une position commune entre le Conseil et le Parlement début juin 2026, complète le Pacte sur la migration et l’asile, mais n’entrera en vigueur qu'ultérieurement.

L’immigration est une compétence partagée : qu’est-ce à dire ? Comment se répartissent le rôle des États membres et celui de l’UE en matière d’immigration et d’intégration ?

La politique migratoire est une compétence nationale de principe ; chaque État membre en reste le maître. Le Pacte vise toutefois à mieux coordonner les politiques suivies par les États membres. Il comporte environ 150 options permettant aux États membres de choisir selon leurs préférences nationales. Par exemple, le Pacte prévoit que les bénéficiaires du statut de réfugiés doivent avoir accès au marché du travail du pays où ils ont formulé leur demande sous un délai de 6 mois. Notre rapport de 2018, Sauver le droit d’asile, préconisait que ce délai soit raccourci à 3 mois, pour différentes raisons d’ordre humanitaire d’abord, mais aussi pour ne pas favoriser un marché du travail parallèle constituant une concurrence déloyale, particulièrement dans certains secteurs comme la restauration ou le BTP.

En dépit de cette compétence nationale de principe, une approche européenne peut être avantageuse : les États membres peuvent éprouver des difficultés pour faire accepter le retour de migrants illégaux ou de demandeurs d’asile qui ont essuyé un refus, en raison des relations bilatérales qu'ils entretiennent avec certains pays, notamment lorsqu’il s’agit d’anciennes colonies. Transférer cette responsabilité au niveau des institutions européennes peut faciliter les discussions, voire l’exécution des mesures d’éloignement en s’appuyant sur l’agence Frontex. 

Dans quel contexte se sont déroulés les débats et quelles étaient les divergences entre États membres, notamment entre les États membres de première entrée et les États du Groupe de Visegrád (Hongrie, Pologne, République tchéque et Slovaquie) ? 

Entre le moment de la proposition de la Commission, en 2020, et celui de l’adoption puis de l’entrée en vigueur du Pacte, le contexte a évolué du tout au tout, avec l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le 24 février 2002. Un certain nombre de pays qui se croyaient à l'abri des flux migratoires, comme la Pologne, ont soudain fait face à des centaines de milliers de réfugiés ukrainiens. Le Groupe de Visegrád, en tout cas certains de ses membres, a donc à son tour réclamé une meilleure solidarité.

Le règlement de Dublin, plusieurs fois mis à jour depuis 1990, détermine le pays chargé d’instruire le dossier des demandeurs d’asile. Il était fortement critiqué, notamment par les pays aux frontières extérieures de l’UE : comment le Pacte cherche-t-il à améliorer la solidarité entre États ? Quelles sont les nouvelles mesures en remplacement de Dublin ?

Le règlement de Dublin est juridiquement remplacé par le Pacte mais un de ses principes demeure inchangé : la compétence du pays de première entrée sur le territoire de l’UE pour instruire les demandes d’asile. Notre rapport de 2018 préconisait, afin de favoriser l’intégration, de prendre en compte la préférence des demandeurs d’asile, quitte à rééquilibrer les attributions si certains pays étaient massivement choisis. Cette solution a été refusée, notamment par les pays les plus prospères qui craignaient d’être trop souvent choisis. C’est donc le principe du pays de première entrée qui a été conservé. Mais le Pacte prévoit une plus grande solidarité entre pays membres, soit via l’acceptation, sur son sol, de réfugiés dont le statut a été accordé par un autre État membre, soit par une participation financière ou d’autres mécanismes de solidarité.

À cela s’ajoute un début de coordination du traitement des demandes, grâce à l'Agence de l'Union européenne pour l'asile (AUEA), qui peut éditer des fiches d’évaluation des pays d’où proviennent les demandes d’asile. Ces fiches servent de références aux autorités nationales, facilitent l’instruction des demandes et permettent de rapprocher des pratiques parfois très disparates selon les États membres. En 2018 par exemple, la France accordait près de 90 % des demandes d’asile formulées par des Afghans, l'Allemagne moins de 10 % ! 

Le Pacte prévoit le renforcement des contrôles à la frontière et une procédure de retour renforcée. Les demandeurs d’asile pourront être placés en rétention ou assignés à résidence, le temps que leur demande soit instruite. Comment se traduit cette approche "hot spot" ? Est-ce une remise en cause du principe de non-refoulement et du respect des droits fondamentaux ?

La problématique des "hot spots" (centres de détention dans des pays aux frontières extérieures de l’UE) n’est pas incluse dans le Pacte. Elle est traitée dans le projet de règlement "retours" qui n’est pas encore adopté. Dans ce deuxième texte, en l’état des discussions, le recours à des "hot spot" est une option. Le Règlement retour ne remet pas en cause le principe de non-refoulement, puisque celui-ci s’applique par définition aux personnes qui relèvent d’un régime de protection, et ne concerne pas celles qui sont entrées illégalement sur un territoire ou dont la demande de protection a été rejetée.

De tels hot spots ont été mis en place par un accord, contesté, entre l’Italie et l’Albanie (centres de Shëngjin ou Gjadër). Il n’est a priori pas question que la France suive cette voie et délègue à une autorité étrangère une fonction régalienne si importante. La constitutionnalité d’une telle délégation ne serait pas assurée.

Que changent pour la France les ordonnances prises par le gouvernement ? Quel sera l’impact du Pacte sur le pays ?

Le gouvernement doit faire adopter son projet de loi l’autorisant à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à la mise en œuvre du Pacte sur la migration et l'asile. Il est inscrit à l’ordre du jour de la session extraordinaire qui s’ouvrira le 1er juillet.

Les crises migratoires peuvent devenir des outils de déstabilisation utilisés par certains régimes hostiles, comme en ont témoigné les agissements d’Alexander Loukachenko en 2021 : le dictateur biélorusse a facilité le passage vers la Pologne de milliers de migrants venus du Moyen-Orient. De même, Vladimir Poutine à la frontière entre la Russie et la Finlande en 2023. Le nouveau Pacte prévoit un protocole de crise et des mesures de lutte contre l’instrumentalisation : en quoi consistent-ils ? Que peut faire l’UE en la matière ? 

Le protocole de crise prévoit un processus décisionnel amélioré, sans préciser le contenu des décisions qui seront adoptées à travers lui, au cas par cas. Il prévoit notamment de mettre Frontex à contribution. Toute la difficulté est que l’agence européenne - qui permet de déployer des ressources humaines et pas seulement des moyens matériels - n’est pas toujours bien acceptée par les autorités compétentes (police et douanes) des États membres où elle veut se déployer.

Dans quelle mesure l’UE a-t-elle coopéré avec les pays du Sud pour ce Pacte ? Les leviers tels que l’aide au développement ou les accords commerciaux sont-ils mobilisables dans le contrôle des frontières et de la migration ? Dans le rapport de force Nord/Sud, qui a l’avantage ? 

L’aide au développement n’est pas à la mesure. Les ressources financières envoyées par les immigrés illégaux vers leur pays d’origine sont plus importantes que les aides au développement octroyées par les pays développés. Il reste toutefois possible d’utiliser l’aide au développement pour en faire un outil plus efficace : il faudrait qu’elle ne finance pas seulement des infrastructures ou des banques régionales de développement mais s’attache aussi à la formation et à l'emploi. Il faudrait aussi qu’elle change d’échelle. L’état de nos finances publiques ne permet guère de l’envisager : l’objectif des pays développés de consacrer 1 % de leur PIB à l’aide au développement, qui avait fait l’objet d’un consensus à l’ONU dans les années 80, n’a jamais été atteint. La France s’était hissée péniblement à 0,7 %, mais s’en est encore éloignée dans les budgets récents (3,6 milliards d’euros en 2026).

Les États membres peuvent aussi faire pression par leur politique de visas, en menaçant certains pays de mettre fin aux dispenses dont ils bénéficient ou en réduisant le nombre de visas octroyés : c’est un levier efficace mais politiquement très sensible.

Autre levier : les accords commerciaux. Mais conditionner les accords commerciaux à la manière dont les pays coopèrent pour récupérer leurs migrants illégaux va à l’encontre des efforts de l’UE depuis son origine, par les accords d’Arusha, la Convention de Lomé (accord de coopération commerciale de 1975, signé entre la CEE et 46 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique) ou les mécanismes de préférence accordés à certains pays en développement. Certes, le multilatéralisme est très affaibli par les coups de boutoir du président Trump et permettrait de revoir ces politiques, mais ce levier devrait être manié avec prudence.

D’autres outils pourraient être envisagés, comme une réforme des modes de fonctionnement du regroupement familial. Le regroupement familial, essentiellement fondé sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, affirme le droit à une vie de famille. Sans le remettre en cause, certains pays du Nord de l’Europe en ont rendu les dispositions plus strictes, via des niveau de revenus plus élevés (aujourd’hui, en France, 1 867€ pour 2 ou 3 personnes, 2 053€ pour 4 à 5 personnes), une surface habitable minimale plus grande, ou des capacités d’intégration plus exigeantes…. Sur ce sujet, une coordination des législations au niveau européen serait souhaitable, face à une probable accentuation de la pression migratoire.

Quelles sont les voies d’accès légales prévues au niveau européen ?

À ce jour, la définition des voies d’accès légales n’est pas une compétence partagée. Serait-il souhaitable d’aller vers une politique migratoire davantage coordonnée ? Ce serait une preuve de maturité. Malheureusement, personne n’ose poser cette question compte tenu du contexte politique, en France et ailleurs.

Vous avez publié un rapport en 2018 intitulé Sauver le droit d’asile, travail co-piloté par l'Institut Montaigne et Terra nova : comment jugez-vous la législation actuelle ? Rejoint-elle les recommandations que vous faisiez alors ?

Il est difficile de se prononcer tant que le contenu des ordonnances françaises n’est pas connu.

En 2018, nous avons traité du droit d’asile, pas de l’immigration. Peut-être avons-nous eu tort. Le Pacte répond à quelques-unes de nos propositions, notamment une meilleure coordination européenne et une plus grande solidarité entre États membres.