L’OMS sans les États-Unis : le multilatéralisme en mauvaise santé ?

Un des premiers décrets pris par le Président Trump, à peine entré en fonction, a visé à retirer les États-Unis de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS). Une telle mesure n’était pas complètement inattendue puisqu’il avait entamé une démarche similaire la dernière année de son premier mandat, le 29 mai 2020, avant que son successeur, le Président Biden, n’y mette fin. Cette seconde décision de retrait devrait, cette fois, être menée à son terme, transformant ainsi profondément l’organisation de l’institution multilatérale. En effet, les États-Unis jouent un rôle central dans le financement et dans la gouvernance de l’OMS. Rattachée aux Nations Unies, l’OMS a été fondée en 1948 et regroupe 194 pays collaborant pour lutter contre les défis majeurs de santé publique. Elle constitue un pilier essentiel des efforts mondiaux en matière de santé, avec une équipe multinationale engagée dans la lutte contre les maladies infectieuses (donc transmissibles), comme le Covid-19, le Zika et le VIH, ainsi que contre les maladies chroniques telles que les maladies cardiovasculaires, le diabète et le cancer. L'OMS joue également un rôle clé dans la lutte contre la malnutrition, la distribution de vaccins, l’apport d’aide ou l’émission de préconisations aux populations vivant dans des régions défavorisées ou touchées par des conflits. Son budget biennal s'élevait à 6,726 milliards de dollars pour 2022-2023, les États-Unis figurant en tête des principaux donateurs.

Le retrait des États-Unis, premier financeur de l’OMS, met en péril l’équilibre financier d’une institution déjà fragilisée

Les États-Unis ont joué un rôle considérable auprès de l’OMS dès sa création en 1948, qui s’est notamment traduit par leur fort engagement financier. Si, en 1955, l’OMS avait déjà été menacée par d’importantes réductions budgétaires, le gouvernement des États-Unis avait pris la décision, au terme de débats internes tendus, de maintenir leur soutien à la hauteur de 33,3 % du budget de l’institution, passant outre le plafond de 30 % fixé par le Congrès américain. Ils avaient ainsi renforcé leur influence sur l’OMS et confirmé leur engagement vis-à-vis de cette dernière.

Aujourd’hui, la situation est radicalement différente : les États-Unis privilégient les enjeux nationaux et s’éloignent de l’institution.

Avant l’annonce de leur retrait le 20 janvier 2025, les États-Unis étaient le premier contributeur au budget de l’OMS, participant à hauteur de près de 19 % à son budget global pour l’exercice 2022-2023 (1,284 milliard parmi un total de 6,726 milliards de dollars). Ce montant élevé s’explique par la tendance historique des gouvernements américains successifs à adjoindre d’importantes contributions volontaires à la contribution financière qui leur était assignée (obligatoire). Cette dernière est déterminée, selon le barème commun aux institutions des Nations Unies, à partir du produit intérieur brut de chaque pays. Pour l’année 2024, les contributions financières volontaires des États-Unis étaient ainsi trois fois supérieures à leur contribution fixe.

À titre de comparaison, s’agissant également de l’exercice 2022-2023, la France était le dixième financeur de l’OMS, avec des contributions financières obligatoires et volontaires totalisant 161 millions de dollars. Au cours de la même période, outre la Commission européenne qui a financé l’OMS à la hauteur de 468 millions de dollars, l’Allemagne était le premier financeur européen de l’OMS, avec 856 millions.

À ces inquiétudes financières s’ajoutent plusieurs critiques adressées à la gestion des crises sanitaires mondiales de l’OMS : sont incriminées sa lente réactivité face à l'urgence du Covid-19 et une communication parfois trop imprécise voire contradictoire, notamment concernant le port du masque de la population générale au début de la pandémie. Son indépendance avait également été mise en doute suite aux pressions politiques qu’elle avait subies, notamment de la Chine, ainsi que son incapacité à imposer des mesures aux États, en particulier pour financer l’intégralité des contributions obligatoires. Enfin, si l’OMS a su quantifier les inégalités mondiales s’agissant de la distribution de vaccins affectant particulièrement les pays à faibles revenus et à revenus intermédiaires de la tranche inférieure, elle n’est pas parvenue à enrayer cette tendance, malgré l’initiative COVAX qu’elle avait mise en place.

Si les experts et décideurs publics appellent l’OMS à adopter des réformes pour améliorer son efficacité face aux crises futures, la réponse mondiale à le Covid peut être néanmoins considérée comme un "succès technique", notamment au regard du développement de vaccins à un rythme inédit et du déploiement de médicaments et de vaccins dans des zones auparavant difficiles d'accès, et, dans certains cas, très rapidement. L’initiative COVAX avait ainsi permis d’administrer plus de 2 milliards de doses de vaccins dans le monde. Au-delà du Covid, l’OMS coordonne des efforts mondiaux essentiels pour la santé publique actuelle et future, comme le reflètent sa contribution dans l’élimination du paludisme dans 45 pays et un territoire à compter de janvier 2025, ou encore son travail de recherche et de sensibilisation autour de l’antibiorésistance, qui constitue l’épidémie silencieuse à traiter.

D’autre part, la réduction et la fragilisation du financement de l’OMS sont telles que l’institution se prépare dès à présent à fonctionner avec de moindres ressources à court et moyen termes, tandis que le retrait effectif des États-Unis et de l’Argentine n’interviendra qu’en 2026. En effet, dans un email interne du 23 janvier dernier, consulté par Le Monde, le Directeur général de l’OMS, Tedros Adhanom Ghebreyesus, annonçait des mesures destinées à "réduire les coûts et réaliser des gains d’efficacité", notamment le gel des recrutements, la limitation des dépenses de voyage - avec l'obligation de tenir toutes les réunions en visioconférence par défaut - ainsi que la suspension des projets de rénovation et d'agrandissement des bureaux de l’institution.

Toutefois, de nombreux experts, y compris américains (MIT, Johns Hopkins, Berkeley, entre autres), alertent sur les effets néfastes de ce retrait pour les États-Unis eux-mêmes. Si la qualité de l’expertise de l’OMS sera vraisemblablement amoindrie par le retrait des ressources américaines finançant son vivier d’experts (également composé de sous-traitants), les centres de recherche clinique et de surveillance épidémiologique des États-Unis pâtiront de ne plus pouvoir accéder aux données et aux contre-mesures médicales centralisées par l’OMS, dont les vaccins et les échantillons viraux (de la grippe, par exemple). Ce, alors que la grippe aviaire H5N1 continue de progresser dans le monde, notamment aux États-Unis, qui ont recensé leur premier décès humain le 7 janvier 2025. Plus largement, leur retrait de l’OMS aura des conséquences diplomatiques et sécuritaires importantes pour les États-Unis, car leur implication dans l’institution et dans la santé mondiale leur ouvrait des "portes d’entrée" (entryways), y compris avec des pays non-alliés. En se retirant de l’OMS, les États-Unis ne pourront plus activer ces canaux stratégiques, ce qui entraînera pour eux des coûts indirects significatifs.

En outre, le retrait des États-Unis de l’OMS aura des conséquences à plus long terme concernant l'implication d’autres États au sein de l’institution, comme le démontre le retrait de l’Argentine annoncé par le président Javier Milei le 5 février dernier. Cette décision et les raisons qui la motivent, comme évoquées par Milei, ressemblent en tous points à celles de Donald Trump. Caractérisant l’OMS comme un organisme "si néfaste qu’il a été l’exécutant de ce qui fut la plus grande expérience de contrôle social de l’histoire", dont le "plus long confinement de l’histoire de l’humanité", Milei exprime de "profondes divergences [vis-à-vis de] la gestion sanitaire" de l’OMS, du Covid-19 en particulier. Outre le besoin de retrouver une certaine souveraineté nationale en matière de santé et de se défaire de ‘l'influence de certains États" - la Chine - sur l’institution, le président argentin reprend également une rhétorique ultralibérale, climatosceptique, anti-woke et transphobe, dans un alignement manifeste avec la politique du Président américain.

Lorsqu’il sera effectif, d’ici un an environ, le retrait de l’Argentine mettra un terme à un financement biennal dépassant légèrement les 4 millions de dollars (4,4 millions pour l’exercice 2022-2023, 4,1 millions pour 2024-25). La prise de parole du ministre de la Santé argentin, Mario Lugones, démontre que l’Argentine, comme les États-Unis, privilégient désormais une approche régionale plutôt que le multilatéralisme. Mario Lugones a ainsi annoncé le 6 février sur son compte X que "quitter l’OMS ne signifie pas quitter l’OPS [Organisation panaméricaine de la santé], qui est préexistante et dépend de l’OEA [Organisation des États américains]".

Il n’est pas encore certain que les retraits successifs des États-Unis et de l’Argentine puissent provoquer un désengagement d’autres États vis-à-vis de l’OMS. Néanmoins, certains États semblent plus à risque de se retirer, en particulier les gouvernements conservateurs à tendance populiste et illibérale. Par exemple, le ministre hongrois Gergely Gulyás a déclaré que la Hongrie pourrait envisager de suivre l'exemple des États-Unis et de l'Argentine, affirmant : "si le pays le plus puissant du monde décide de quitter une organisation internationale, je pense que le gouvernement hongrois agit de la bonne manière s’il se demande si nous devons également faire ce pas".

Les perspectives pour un multilatéralisme en santé sans les États-Unis restent incertaines, mais le renforcement du rôle joué par certains acteurs pourrait compenser leur absence

Au vu de leur influence politique et financière historiquement élevées, le retrait des États-Unis de l’OMS crée un certain vide de pouvoir ("power vacuum"), dont il reste encore à déterminer qui souhaiterait - et pourrait - le combler. Dans la communication faite par l’OMS après l’annonce des États-Unis, aucune mention n’était faite à un avenir sans leur donateur principal. Elle visait davantage à souligner l’espoir d’un revirement de situation permettant aux Américains de rester au sein de l'institution et proposait même d’"engager un dialogue constructif afin de maintenir le partenariat entre les États-Unis et l’OMS". En ce sens, la décision américaine laisse aujourd’hui un vide dans la vision du futur de l’institution, et aucune trajectoire ne semble être dessinée pour la suite par l’OMS.

Un renforcement du rôle de l’UE dans le financement et la gouvernance de l’OMS serait-il, dans ce contexte, envisageable ? L’Union européenne, à travers la Commission et ses États membres, fournit elle aussi une part importante des fonds de l’OMS. La Commission européenne est actuellement l'un des plus grands donateurs volontaires de l'OMS et le cinquième contributeur au total. En outre, le passé offre l’exemple d’un État européen qui avait accru son engagement dans l’OMS à la suite du désengagement des États-Unis : lorsque ces derniers avaient réduit leur financement de l’OMS et avaient entamé leur procédure de retrait en 2020, l’Allemagne avait considérablement augmenté le montant de sa contribution pour combler le manque de financement : de 292 millions de dollars pour l’exercice 2018-2019 à 1,268 milliard de dollars pour l’exercice 2020-2021.

La France, elle aussi, s’est largement impliquée dans les activités de l’OMS dernièrement, avec l’inauguration, en présence du président de la République, de l’Académie de l’OMS à Lyon le 17 décembre 2024. Ce campus, qui vise à former environ 16 000 soignants (dont infirmiers, cliniciens, sages-femmes) en personne par an, et plus de 3 millions à distance d’ici 2028, a mobilisé un investissement de 120 millions d'euros de l'État et des collectivités.

En dépit de ces récentes contributions financières conséquentes de la part de quelques États membres, il n’est pas certain que le contexte politico-économique actuel permette à l’intégralité de l’Union européenne de compenser, de nouveau, les conséquences du retrait des États-Unis, tant d’un point de vue financier que politique.

D’autre part, le désengagement américain sous la nouvelle administration Trump ouvre la voie à un renforcement du rôle international de la Chine, qui se positionne comme un pilier de la coopération multilatérale en matière de santé. Pékin a réaffirmé son soutien à l’OMS et sa volonté de défendre un système de gouvernance sanitaire mondiale plus solide. Cette stratégie pourrait trouver un écho favorable auprès de l’Union européenne, dont la présidente Ursula von der Leyen a souligné à Davos la nécessité d’un dialogue "pragmatique", y compris avec la Chine, pour défendre des intérêts communs. Les récentes déclarations chinoises en faveur de la coopération sanitaire s’inscrivent dans la continuité de sa politique de la "Route de la Soie de la Santé", à travers laquelle la Chine avait envoyé, au cœur de la pandémie de Covid-19, de l’aide médicale à plus de 20 pays, dont la Malaisie, et la Grèce.

L’OMS se trouve à un carrefour de son existence, pouvant mener à sa réforme structurelle profonde.

D’autre part, l’OMS demeure une institution déterminée à poursuivre son rôle clé dans l'anticipation et les gestion de défis sanitaires mondiaux, dans la lignée de la mission de son Académie inaugurée à Lyon en décembre dernier, censée contribuer à réduire le manque de soignants qualifiés pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD) d’ici 2030, estimés à 10 millions dans le monde, dont 5 millions en Afrique, soit près d’un sixième des 65 millions de soignants recensés par l’OMS en 2020.
Par ailleurs, l’OMS adopte une démarche constructive et propice à une réforme structurelle, à l’image de la réforme de son financement, à l’ampleur inédite, adoptée lors de la 75e Assemblée mondiale de la Santé en mai 2022. Cette réforme prévoit d’augmenter progressivement les contributions fixées (les cotisations obligatoires des pays) pour représenter 50 % du budget de base de l’OMS d’ici le cycle budgétaire 2030-2031 au plus tard, contre 16 % au cours de l’exercice biennal 2020-21. De cette façon, la dépendance aux contributions volontaires serait significativement réduite, évitant donc un possible décalage entre les priorités et les financements disponibles. Si le processus de réforme comporte une certaine inertie, il suit son cours, comme le démontre le dernier rapport du Directeur général de l’OMS du 23 janvier 2025 sur le "Plan de mise en œuvre de la réforme établi par le Secrétariat", portant notamment sur l’application de la réforme du financement, et symbolisant le progrès de la réflexion autour des contributions obligatoires des États membres.

Conclusion

Le retrait des États-Unis de l’OMS porte un coup sévère à l’organisation et pourrait avoir des conséquences encore plus profondes si d’autres pays suivaient son exemple, en plus de l’Argentine. Cette crise met en lumière la nécessité de réformer une gouvernance multilatérale perçue comme trop peu réactive et efficace, afin d’assurer sa pérennité. Dans un monde où les pandémies n’ont pas de frontières et où l’antibiorésistance nécessite une action coordonnée et globale, cette institution demeure essentielle. Pour autant, être essentiel ne garantit pas de perdurer. Cela dépendra de la capacité de l’OMS à renforcer sa légitimité et son action ainsi que ses financements. Faut-il voir dans cette nouvelle donne une opportunité inédite pour transformer l’OMS et garantir son indépendance, à travers des réformes longtemps évoquées mais jamais pleinement mises en œuvre ? Pour l’heure, si un retour des États-Unis reste une possibilité, comme l’avait montré leur réintégration à l’UNESCO en juin 2023, leur départ de l’OMS aura des répercussions bien plus lourdes, tant leur rôle y était central et l’OMS devrait rapidement chercher à stabiliser son discours pour que ses partenaires lui conservent leur confiance.

Copyright Fabrice COFFRINI / AFP
Tedros Adhanom Ghebreyesus, directeur général de l’Organisation mondiale de la Santé.