Les États face au coronavirus – L’Espagne : une guerre sans bombe

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Les États face au coronavirus – L’Espagne : une guerre sans bombe

Auteur

Alexandre Robinet-Borgomano

Expert Associé - Allemagne

Chronologie

31 janvier : Premier cas de Covid-19 recensé sur le territoire espagnol, dans les Canaries.
4 février : Création d’un comité interministériel pour la lutte contre le coronavirus.
19 février : À Milan se joue le match de la ligue des champions Valence-Bergame, considéré plus tard comme l’un des principaux véhicules de la contagion.
25 février : Début du dépistage officiel dans la péninsule - premières infections constatées à Madrid, Barcelone et Castellón.
3 mars : 200 cas sont recensés dans la péninsule. Un changement de méthodologie et le recours aux tests post-mortem révèlent que le premier décès lié au Covid-19 en Espagne est en réalité intervenu le 13 février.
7-8 mars : Au cours de ce week-end, plusieurs manifestations de masse (Journée internationale des droits des femmes, Congrès du parti Vox, et matchs de la ligue de football espagnole) contribuent à accélérer la propagation du virus. Le nombre de cas confirmés passe de 500 le 7 mars à 5 200 le 13 mars.
10 mars : Première prise de parole du Président du gouvernement sur la crise, vantant la qualité du système de soins espagnol. La région de Madrid, rapidement suivi par le Pays basque et la Catalogne, annonce la fermeture des crèches, des écoles, des universités et des institutions culturelles. Le gouvernement invite à mettre en place des mesures de distanciation sociale dans les régions les plus touchées par l’épidémie et suspend les vols en provenance de l’Italie.
12 mars : Le Président appelle toutes les régions à fermer les écoles et annonce sa décision de réguler le prix des médicaments. Une avance de 2,8 milliards d’euros est consentie aux régions pour leurs dépenses de santé et 1 milliard d’euros du fonds de prévoyance est libéré pour financer les soins d’urgence.
14 mars : Alors que la saturation des hôpitaux et l’absence de réaction du gouvernement sont dénoncées par l’opposition, le gouvernement, utilisant l'article 116 de la Constitution, déclare l’état d’urgence (Estado de alarma), qui permet au gouvernement de centraliser les décisions en matière de santé et de police. Les déplacements sont limités au strict minimum, les manifestations interdites et la plupart des magasins sont contraints de fermer.
15 mars : Lancement de la campagne #EsteVirusLosParamosUnidos ("Nous arrêterons le virus unis").
17 mars : Pedro Sánchez annonce un plan de mesures exceptionnelles de 200 milliards d’euros (20 % du PIB espagnol) pour lutter contre les conséquences économiques de la crise et annonce le même jour la fermeture des frontières terrestres du pays.
21 mars : Création d’un comité scientifique et technique pour la lutte contre le Covid-19.
22 mars : Fermetures des frontières aériennes et maritimes appliquée aux États de l’Union européenne et de l’espace Schengen pour raison de santé publique.
28 mars : Le gouvernement annonce l’interruption de toutes les activités non-essentielles à la vie du pays.
29 mars : Mise en place d’un pont aérien avec la Chine pour acheminer du matériel médical et de protection. Début du scandale lié à l’achat par le gouvernement espagnol d’un demi-million de tests défectueux.
30 mars : Un rapport de l’Imperial College révèle que le niveau des contaminations en Espagne pourrait être 6 fois plus élevé que ce qu’indiquent les chiffres officiels.
1er avril : La Turquie est le premier État à réagir à la demande d’assistance adressée par l’Espagne à l’OTAN par l’intermédiaire du Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe.
6 avril : Le gouvernement annonce sa volonté de mettre en place le revenu minimum universel.
14 avril : Le FMI prévoit pour l’Espagne une récession de l’ordre de 8 % du PIB.
18 avril : Le nombre de décès dépasse les 20 000 personnes. Le gouvernement annonce la prolongation de l’état d’urgence jusqu’au 10 mai et les premières mesures d’assouplissement. Lancement d’une étude évaluant la progression du virus dans la péninsule en fonction de l’âge et des régions comme préalable au plan de déconfinement.
26 avril : Pour la première fois depuis le 14 mars, les enfants sont autorisés à sortir de chez eux.

Analyse

"Les jours les plus difficiles approchent : ils mettront à l’épreuve nos capacités de résistance, matérielles et morales" annonçait le Président du gouvernement espagnol Pedro Sanchez le 22 mars dernier. À cette date, l’Espagne compte 2 000 morts liés à l’épidémie, un chiffre multiplié par 10 un mois plus tard. Touchée plus tardivement que l’Italie, l’Espagne est le pays présentant le chiffre de contamination le plus élevé d’Europe et l’un des États ayant essuyé les plus lourdes pertes dans la crise du Covid-19. Si la saturation des hôpitaux dans les régions les plus touchées laissera l’image d’une véritable tragédie sanitaire, l’impact économique de la crise promet d’être particulièrement violent. Comme l’indiquait Pedro Sanchez à l’occasion d’une conférence de presse le 18 avril, "lorsque nous pourrons de nouveau sortir dans la rue, une fois le confinement levé, nous devrons affronter un monde ravagé par une guerre sans bombe".

La gestion de la crise en Espagne se fait sur fond de divisions politiques. Parvenu en janvier dernier à former un gouvernement minoritaire avec le parti de gauche radicale Podemos, le socialiste Pedro Sanchez voit sa gestion de la crise profondément remise en cause. Alors que les Présidents des communautés autonomes lui reprochent le manque de concertation entre l’État fédéral et les régions, l’opposition de droite, menée par le Président du parti populaire Pablo Casado, ne cesse de dénoncer "l’arrogance" et "l’incompétence" du gouvernement, et s’oppose jusqu’à présent à la constitution d’un pacte d’union nationale. Dans l’opinion publique, la popularité de Pedro Sanchez ne cesse de diminuer, amenant la presse à définir une véritable "exception espagnole" : alors que la crise renforce traditionnellement l’adhésion de la population au pouvoir en place, Pedro Sanchez est le seul leader européen directement affaibli par celle-ci.

L’Espagne a cru que sa position géographique et son système de santé, considéré comme l’un des meilleurs du monde, lui permettraient de contenir la progression de l’épidémie.

Aucun pays d’Europe n’était préparé à cette crise, et l’Espagne peut-être encore moins. Jusqu’au début du mois de mars, l’Espagne a cru que sa position géographique et son système de santé, considéré comme l’un des meilleurs du monde, lui permettraient de contenir la progression de l’épidémie. En quelques jours pourtant, l’Espagne est devenue le pays d’Europe rapportant le plus grand nombre de cas de contamination. Face à l’évolution rapide de l’épidémie, la stratégie espagnole de lutte contre le Covid-19 s’apparente davantage à une réaction massive et généralisée qu’à une stratégie d’endiguement ciblée.

La propagation du virus en Espagne.

La progression du virus en Espagne frappe par sa fulgurance. Au regard des chiffres officiels, l’Espagne, qui compte près de 47 millions d’habitants, est touchée par l’épidémie près de 8 jours après l’Italie et 2 jours après l’Allemagne. La courbe des contaminations dessine entre le 5 et le 13 mars une pente ascendante particulièrement forte se traduisant par une explosion du nombre de contaminations. Vendredi 25 avril, le nombre de personnes testées positives au coronavirus s’élevait à 219 000, soit le chiffre le plus élevé de tous les pays de l’Union.

Ramené à sa population, l’Espagne est, après la Belgique, le deuxième pays d’Europe ayant connu le plus de décès. Entre le 12 et le 17 mars, le nombre de décès liés au Covid-19 est multiplié par 10 et il faut attendre le 2 avril 2020 pour voir la courbe des décès commencer à s’écrêter. Vendredi 24 avril 2020, le ministère espagnol de la santé annonçait que le nombre quotidien de décès dus au coronavirus était tombé à son plus bas niveau depuis un mois, avec 367 morts au cours des 24 dernières heures. Le bilan total de l’épidémie en Espagne atteint ce jour-là 22 500 morts, contre 26 000 en Italie et 22 200 en France. Ce bilan particulièrement lourd ne doit pas masquer des disparités régionales très marquées : les régions les plus touchées sont celles de Madrid, avec 7 765 morts, la Catalogne, avec 4 393 décès, et la Castille-la-Manche, avec 2 259 morts.

Comme en France, les chiffres officiels de l’épidémie sont à prendre avec précaution. Selon une étude publiée par le Imperial College de Londres, le faible nombre de tests réalisés en Espagne aurait conduit à une sous-évaluation du nombre de personne contaminées, lequel aurait atteint, dès la fin du mois de mars, jusqu’à 7 millions de personnes. Si cet écart s’explique par la faible capacité de dépistage, le flou entretenu autour du nombre de contaminations se retrouve également au niveau de celui des décès : comme le révèle le journal El Pais, le nombre de décès liés à l’épidémie semble être bien plus élevé que celui annoncé chaque semaine par le gouvernement.

Cette incertitude liée aux chiffres de l’épidémie est l’un des éléments clé de la défiance des Espagnols vis-à-vis de la gestion de la crise, mais elle n’enlève rien au caractère étonnamment rapide de la progression de l’épidémie.

Plusieurs facteurs peuvent contribuer à expliquer ce rythme. Selon les experts, le retour de supporters du FC-Valence ayant assisté le 17 février à un match contre l’équipe de Bergame, épicentre de l’épidémie en Italie, a contribué à accélérer la diffusion du virus en Espagne. S.E.M. José Manuel Albares Bueno, nouvel Ambassadeur d’Espagne en France, explique par ailleurs que le mode de vie des Espagnols, marqué par le mélange des générations et l’attention portée aux personnes âgées, a ensuite largement contribué à répandre le virus au sein des catégories les plus âgées de la population. Dans la mesure où l’Espagne était touchée plus tôt que d’autres pays, elle n’a que peu bénéficié du processus d’apprentissage ayant permis à des pays comme l’Allemagne ou l’Autriche de réagir dès l’apparition des premiers signes de contamination.

Une réaction massive

Parmi les principales critiques adressées à l’Espagne dans la gestion de la crise, celle concernant le caractère tardif de la réaction du gouvernement est la plus virulente. Le dimanche 8 mars en effet, alors que l’OMS annonce que la menace d’une pandémie est devenue "réelle" mais "contrôlable", le gouvernement espagnol choisit de ne pas annuler les manifestations organisées pour la journée internationale de droits des femmes. Durant cette journée, des rassemblements de masse réunissent dans les principales villes du pays des centaines de milliers de manifestants, qui sous le slogan "stop au patriarcavirus" contribuent à accélérer le rythme des contaminations.

Le caractère tardif - ou non - de cette réaction est un sujet de débat. Alors que des centaines de cas avaient déjà été identifiés dans la capitale, l’opposition reproche au gouvernement d’avoir minimisé le risque sanitaire pour encourager la population à soutenir ce combat pour l’émancipation porté depuis plusieurs décennies par la gauche espagnole. Comme le maintien du premier tour des élections municipales en France, le refus d’annuler cet événement restera dans l’opinion publique espagnole comme une décision très controversée de la part du gouvernement.

Dans les jours qui suivent, les communautés autonomes les plus touchées par l’épidémie - la région de Madrid, le Pays Basque et la Catalogne - choisissent de fermer progressivement leurs écoles et établissement culturels, alors que le ministre de la Santé appelle à mettre en place des mesures de distanciation sociale et à recourir au télétravail dans les principaux foyers de l’épidémie. Le gouvernement appelle enfin le 12 mars à généraliser ces mesures dans toutes les communautés autonomes.

Alors qu’en Allemagne, le fédéralisme est apparu comme une force dans la gestion de la crise, l’autonomie des régions espagnoles, qui disposent de compétences propres, a pu freiner la capacité du pays à réagir efficacement. Comme le note Andres Ortega, chercheur à l’Institut royal El Cano, la crise pose en effet la question de la répartition des compétences entre l’État central et les régions : "le gouvernement n’a pas pu disposer des ressources médicales possédées par les régions, ni imposer des mesures d’ordre public jusqu’à la mise en place de l’état d’urgence".

Toutes les entreprises privées possédant du matériel médical et de protection disposent de 48h pour le notifier aux autorités nationales.

Le 14 mars, alors que la saturation des hôpitaux à Madrid commence à devenir réalité et que l’absence de réaction du gouvernement est dénoncée par l’opposition, le gouvernement, utilisant l'article 116 de la Constitution, déclare l'état d'urgence, qui permet au gouvernement de centraliser les décisions en matière de santé et de police. "L’autorité compétente sur tout le territoire devient le gouvernement d’Espagne", résume le Président du gouvernement Pedro Sanchez.

Avec la déclaration de l’état d’urgence, l’Espagne met en place l’un des confinements les plus stricts d’Europe. Les déplacements sont limités au strict minimum, les manifestations interdites et la plupart des magasins sont contraints de fermer. Les mesures dérogatoires permettant aux Espagnols de sortir de chez eux - pour effectuer des achats de première nécessité, travailler lorsque le télétravail est impossible ou sortir leurs animaux de compagnie - ont pour effet de confiner totalement les enfants. Ceux-ci sont en effet vus comme un facteur de diffusion du virus et contraints de rester à la maison pour une durée qui dépassera finalement plus d’un mois et demi. Le caractère radical de cette mesure et l’effet psychologique qu’elle pourrait avoir sur le long terme suscitent d’importants débats en Espagne et ce n’est pas un hasard si les premières mesures de dé-confinement annoncées par le gouvernement mi-avril concernent précisément la possibilité pour les enfants de sortir de chez eux, une heure par jour.

Le "meilleur système de santé au monde" ?

À travers la déclaration de l’état d’urgence, tous les moyens sanitaires civils et militaires, publics et privés, sont également mis à disposition du ministère de la Santé. Toutes les entreprises privées possédant du matériel médical et de protection disposent de 48h pour le notifier aux autorités nationales. L’armée et ses "Unités Militaires d’Urgence" sont immédiatement mises à disposition pour désinfecter les lieux à risque, participer à l’édification d’hôpitaux de campagne ou évacuer les cadavres…

La mobilisation de la société espagnole pour soutenir l’effort national est marquée par plusieurs actions emblématiques. Dès le 25 mars, le Real Madrid transforme son stade en lieu de stockage pour les dons des entreprises à destination du système hospitalier et le patron du groupe Inditex (Zara), débloque près de 62 millions d’euros dans l’achat de matériel médical pour lutter contre l’épidémie. Comme dans les autres pays d’Europe, les industries textiles et automobiles modifient leurs chaînes de production pour produire du matériel de protection et les respirateurs qui font cruellement défaut. À Madrid, le manque de places dans les hôpitaux aboutit à la transformation du Centre des expositions en hôpital de campagne. Malgré cette mobilisation, les hôpitaux sont totalement débordés. Le manque de lits en soins intensifs et de respirateurs conduit la Société espagnole de médecine à publier un guide éthique permettant d’orienter les unités de soins intensifs sur le choix des patients à traiter. Le personnel médical est également l’un des plus touchés d’Europe : le 10 avril, une étude révélait qu’au moins 15 % des cas détectés concernaient le personnel de santé et que 19 000 médecins et infirmiers avaient été testés positifs depuis le début de l’épidémie.

Pour combler le manque de matériel, le gouvernement espagnol met en place dès la fin du mois de mars un pont aérien avec la Chine. Un contrat de 430 millions d’euros est conclu par le ministère espagnol de la Santé avec des fournisseurs chinois pour apporter 550 millions de masques chirurgicaux, FFP1 et FFP2, 5,5 millions de tests rapides, 11 millions de paires de gants et 950 respirateurs artificiels. Malgré le volontarisme affiché par le gouvernement, les communautés autonomes les plus touchées reprochent au gouvernement central une mauvaise répartition du matériel et son incapacité à transférer les patients vers les hôpitaux des régions les moins affectées. Un scandale éclate par ailleurs après qu’une partie des tests rapides et des masques achetés en Chine par le gouvernement se sont révélés défectueux.

Dans une tribune publiée sur le site du New York Times, le journaliste et essayiste David Jimenez estime que la confiance excessive de l’Espagne dans la qualité d’un système de soins, considéré comme l’un des meilleurs du monde, explique en partie la difficulté du pays à faire face à l’épidémie. Si l’Espagne présente en effet l’espérance de vie à la naissance la plus élevée d’Europe, l’un des systèmes les plus égalitaires et un nombre de médecins par habitant bien plus élevé que la moyenne des pays de l’OCDE, le niveau de ses dépenses de santé ramenée au PIB (8,9 %) se situe nettement en dessous de la moyenne européenne (9,8 %). L’hôpital apparaît comme la première victime de ce sous-investissement, puisque le nombre de lits d’hôpital pour 1 000 habitants se situe en dessous de la moyenne de l’UE et que le nombre de lits en soins intensifs pour 100 000 habitants s’élevait avant la crise à 9,7 unités, contre 16,3 pour la France et 33,9 pour l’Allemagne. Pour David Jimenez comme pour de nombreux commentateurs, la saturation du système de soins espagnol est le produit direct des années d’austérité ayant suivi la dernière crise financière.

Une réponse économique et sociale à la crise

Si la perspective d’une récession en Espagne est inévitable, le royaume entend tout mettre en œuvre pour éviter que l’économie ne se retrouve dans une situation comparable à 2008. Selon les prévisions du FMI, l’Espagne, qui tablait sur une croissance de 1,2 % en 2020, devrait connaître un recul du PIB de 8 % en 2020, avant une reprise de 4,3 % en 2021.

Ce scénario particulièrement sombre s’explique en partie par la décision annoncée le 30 mars dernier de suspendre totalement et pour une durée de 10 jours toutes les activités économiques non-essentielles à la vie du pays, plongeant ainsi l’Espagne dans une forme "d’hibernation". Réclamée par le chef du parti de la gauche radicale, le vice-président Pablo Iglesias, cette mesure fut imposée contre l’avis des milieux économiques - notamment celui de la Confédération espagnole des organisations entrepreneuriales (CEOE) - qui insistait sur le coût économique de cette mesure. L’autre élément d’explication permettant de rendre compte des perspectives économiques particulièrement sombres réside dans les incertitudes entourant le secteur du tourisme, qui représente près de 11 % du PIB du pays et 12 % de l’emploi total, et dont la reprise apparaît durablement compromise.

L’Espagne accélère la mise en place d’un revenu minimum universel envisagé par la coalition dès la formation du gouvernement en janvier dernier et désormais présenté comme un outil de réponse à la crise.

Face à l’impact économique et social de l’épidémie, le gouvernement a adopté une série de mesures économiques d’urgence. Le plan de soutien permet de mobiliser jusqu’à 200 milliards d’euros de crédits, avec des garanties publiques jusqu’à 100 milliards et une augmentation de la dépense publique d’environ 5 milliards d’euros. Les moyens du ministère de la Santé se renforcent par ailleurs d’1 milliard d’euros, grâce au "fonds de contingence". Pour les travailleurs, les conditions d'accès aux prestations sociales sont élargies et des dérogations sont prévues pour faciliter les dossiers de Régulation temporaire de l'emploi (ERTE), la forme espagnole du chômage partiel. Le gouvernement est en outre autorisé à contrôler la prise de participations significatives dans des sociétés des secteurs stratégiques et rend les licenciements impossibles durant la crise.

Comme le souligne José Manuel Albares Bueno, Ambassadeur d’Espagne en France, ce plan de soutien à l’économie se caractérise par son volet social. Dès le 10 mars, une dotation de 25 millions d’euros est attribuée aux communautés autonomes pour garantir le droit à l’alimentation des enfants en situation de vulnérabilité. Un moratoire d'un mois sur le paiement des prêts hypothécaires est établi et un programme d'État financé à hauteur de 300 millions d'euros est créé pour assurer la prise en charge à domicile des personnes dépendantes. Toute coupure est interdite en ce qui concerne la fourniture d’électricité, de gaz et d’eau et des garanties sont établies pour la continuité des services de télécommunications. En parallèle, l’Espagne accélère la mise en place d’un revenu minimum universel envisagé par la coalition dès la formation du gouvernement en janvier dernier et désormais présenté comme un outil de réponse à la crise.

Le 18 avril 2020, alors qu’il annonçait une nouvelle fois le prolongement de l’état d’urgence, le Président du gouvernement espagnol a insisté sur la nécessité d’une réponse européenne à la crise, en soutenant notamment la création d’un EU recovery fund doté de 1 500 milliards d’euros. D’ici là, les mesures de retour à la normale présentées par l’Espagne restent limitées : si, depuis dimanche 26 avril, les enfants de moins de 14 ans peuvent sortir une heure par jour à proximité de leur domicile, il faudra attendre le début du mois de mai pour que les citoyens puissent de nouveau se promener ou pratiquer une activité physique hors de chez eux.

La ministre en charge de la Transition écologique doit désormais coordonner une stratégie de sortie "progressive" - en fonction des secteurs - "asymétrique" - en fonction des régions - et "coordonnée" - par le gouvernement central. Afin d’accompagner ce déconfinement, l’Espagne a lancé début avril une vaste étude menée par l’Institut sanitaire Carlos III sur un échantillon de 60 000 personnes pour évaluer la présence réelle de l’épidémie sur le territoire, mais le manque de matériels sanitaire, notamment de masques et de tests, demeure un enjeu de taille pour l’Espagne.

Conclusion

La crise sanitaire agit comme un catalyseur : les tensions politiques sur le fond desquelles le gouvernement tente de s’imposer, mettent à jour les anciennes fractures de l’Espagne.

Vivement critiqué pour sa gestion de la crise, le Président du gouvernement Pedro Sanchez voit émerger face à lui le jeune leader du parti populaire espagnol Pablo Casado, incarnation d’une opposition conservatrice apparaissant comme le principal bénéficiaire de l’épidémie. Mais comme le montrent les derniers sondages, les critiques adressées au Président ne remettent pas en cause la domination politique du parti socialiste : la crise contribue ainsi à renforcer le bipartisme en Espagne, confortant le PSOE (+ 3,7 points par rapport aux dernières élections) et le Parti populaire (+ 4,6 points), alors que les partis d’extrême gauche et d’extrême droite voient leur popularité reculer, de 1,2 pour Podemos et 3,4 points pour Vox.

La capacité du gouvernement à démontrer que le modèle social soutenu par la gauche depuis plusieurs années - à travers la création d’un service de santé public universel et le renforcement des services publics - a contribué à amortir le choc subi par l’Espagne permet d’expliquer le maintien du PSOE dans les sondages. La réponse apportée par la crise, en particulier son volet social et son refus des mesures d’austérité, apparaît par ailleurs conforme aux orientations initiales du principal parti au pouvoir.

Le 15 mars, le gouvernement lançait sa campagne #EsteVirusLosParamosUnidos, un appel à l’unité dont il faut reconnaître qu’il n’a trouvé que peu d’échos : les oppositions exacerbées entre gauche et droite, entre l’État central et les communautés autonomes, et même entre royalistes et républicains n’ont pas été suspendues... La crise sanitaire agit comme un catalyseur : les tensions politiques sur le fond desquelles le gouvernement tente de s’imposer, mettent à jour les anciennes fractures de l’Espagne.

Avec la collaboration de Ségolène le Stradic et Margaux Tellier

Copyright : Josep LAGO / AFP