17/12/2021

La Chine, l’OMC et le dilemme de l’Europe

Trois questions à François Godement

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La Chine, l’OMC et le dilemme de l’Europe

Expert Résident principal et Conseiller spécial - Asie et États-Unis

Le 11 décembre 2001, la Chine devenait membre de l’OMC, après vingt-trois ans de réformes intérieures - et aussi quinze ans de négociations. Pour notre conseiller pour l’Asie François Godement, auquel nous avons posé trois questions, il convient de ne pas revenir sur le principe de cette adhésion chinoise qui a contribué à sortir des millions de Chinois de la pauvreté. Mais il y a des leçons économiques et politiques à en tirer.

Comment résumeriez-vous les vingt années de la Chine à l’OMC ? L’économie mondiale en sort-elle gagnante ?

Ces vingt années de participation à l’OMC ont permis à la Chine de devenir la première puissance mondiale en termes de commerce international, au moins en quantité. Elles sont celles d’un essor économique immense, le revenu moyen par habitant de la Chine étant passé de 1 000 à 10 000 dollars sur cette période. La transformation du pays s’est faite par le transfert de la population rurale vers l’industrie, les villes (64 % de la population chinoise est aujourd’hui urbaine) et, désormais également vers les services. Le saut pour la Chine est indéniable.

La Chine est-elle pour autant la locomotive de l’économie mondiale, qu’elle tirerait ? L’image n’est pas exacte : exportant plus qu’elle n’importe, attirant donc plus la création de PIB mondial vers elle plus qu’elle ne la stimule ailleurs, la Chine est d’abord sa propre locomotive ; elle ne tire pas le reste de la croissance mondiale, elle en est la première composante. La balance des comptes courants l’illustre bien. Certes, l’écart est moins important qu’il y a dix ans, l’excédent des comptes courants chinois étant passé de 10 % en 2007, à moins de 1 % en 2018, mais il est remonté à près de 2 % depuis 2019 et la pandémie, et a progressé en valeur absolue.

L’adhésion à l’OMC a donc avant tout été un gain pour la Chine ; pour les autres économies, les gains et pertes doivent être jugés au cas par cas et souvent par secteurs.

L’adhésion à l’OMC a donc avant tout été un gain pour la Chine ; pour les autres économies, les gains et pertes doivent être jugés au cas par cas et souvent par secteurs. Les producteurs de matières premières et d’énergie ont bien sûr profité de l’essor de la demande chinoise dans ces secteurs. Les salariés évoluant au sein de secteurs industriels délocalisables ont, eux, subi un impact négatif en matière d’emploi, et leurs entreprises ont souvent perdu leurs positions de marché. Une partie des économistes du marché du travail a longtemps nié ce fait en invoquant l’importance de la montée parallèle des emplois plus qualifiés, dans l’innovation et les services par exemple.

Or il est aujourd’hui démontré, aussi bien aux États-Unis qu’en Europe, que les pertes d’emploi ont été réelles - certes localisées, mais importantes. Nul doute qu’une partie de la désindustrialisation européenne tient à l’essor de la Chine.

Mais elle ne s’y limite pas. L’argument du moindre coût de la main-d’œuvre chinoise est de moins en moins audible : aujourd’hui, les régions chinoises les plus développées, essentiellement les régions côtières, hébergent des industries exportatrices et des secteurs à la main-d’œuvre qualifiée dont les salaires rejoignent ceux de plusieurs pays d’Europe du Sud, et dépassent ceux de bien des économies d’Asie du Sud-Est. La limitation des charges sociales joue encore un rôle. Les véritables atouts du pays résident aujourd’hui davantage dans la logistique et les transports, la Chine disposant d’infrastructures solides, grâce aux investissements publics. Ceci se vérifie encore dans l’équipement en vue des énergies alternatives.

Un autre atout chinois réside dans son système financier, gouverné d’en haut : ce dernier repose sur une épargne d'autant plus importante que les systèmes sociaux chinois (assurance maladie, retraites) restent insuffisants. L’épargne privée et l’investissement des entreprises atteignent 40 à 50 % du PIB et cette épargne est insuffisamment rémunérée, malgré des taux d'intérêt supérieurs à ce qu’ils sont en Occident. Cette épargne est une source de capitaux mis à la disposition des entreprises d’État ou hybrides, offrant des financements gigantesques qui contribuent à rendre la Chine plus que compétitive dans certains secteurs d’innovation. C’est là un problème plus aigu encore pour l’Europe, car les États-Unis ont su créer un capital risque à un degré non atteint sur notre continent.

De ces avantages directs d’une adhésion de la Chine à l’OMC qui a modifié moins que prévu sa structure d’économie étatique, trois enjeux se posent de plus en plus vivement :

Comment peut-on justifier à terme que la Chine bénéficie toujours des avantages propres à une économie en voie développement - droit de protéger certaines filières, de ne pas ouvrir totalement la propriété de ses entreprises, limitations dans les services et pour les marchés publics… - alors même qu’elle a atteint un stade de développement élevé ?
Comment lutter contre la "subventionnite" propre au système chinois et à son recyclage de l’épargne et des excédents extérieurs ?
Au regard de la mainmise de l’État chinois sur les entreprises publiques et hybrides, comment éviter que la Chine siphonne les technologies étrangères pour monter en gamme au moindre coût humain ?

Au regard de ces enjeux, croyez-vous dès lors en la possibilité d’une réforme de l’OMC ?

La possibilité d’une réforme de l’OMC est limitée car elle repose sur l’obtention d’un consensus. Il s’y est formé une coalition informelle réunissant des économies en développement - ou qui furent en développement - toujours prêtes à soutenir le maintien de ce statut. La notion d’économie en voie de développement est importante : si la Corée du Sud a renoncé en 2019 à ce statut, même une économie comme Singapour (60 000 dollars de revenu par habitant) le conserve. Et ce n’est pas tout à fait un hasard, le modèle d’investissement public singapourien étant une inspiration pour la Chine. La Chine a en cela à l’OMC des alliés faciles, et c’est ce qui induit l’asymétrie la plus forte au sein de cette organisation.

Deuxièmement, lorsque les accords de l’OMC ont été signés et négociés en 1994, les services n’y étaient que peu considérés, alors qu’ils constituent aujourd’hui une partie importante des échanges internationaux. Il s’agit d’un domaine pour lequel beaucoup d’économies ont une vision très souverainiste et n’entendent pas abandonner à d’autres la maîtrise de ce pan de leur économie.

À quoi s’ajoute l’impasse du système de règlement des différends et de la nomination au sein des instances arbitrales. Il est clair que le processus actuel offre un large espace à l’influence des pays membres de l’OMC dans la désignation des juges, ce qui nourrit les critiques formulées par les États-Unis, mais partagées par d’autres. Dénouer le blocage des nominations nécessite de réformer le système, et le consensus est difficile à trouver.

Or cette procédure d’arbitrage international est une des rares procédures internationales à effet contraignant que la Chine respecte et applique. C’est logique, car les puissances exportatrices ont plus que d’autres besoin du respect des règles dans leurs échanges commerciaux. Si l’OMC est mise hors d’état de fonctionner, nous aurons éliminé les dernières incitations susceptibles de pousser la Chine à se conformer aux règles internationales…

L’écart se creuse aujourd’hui entre la théorie et la pratique, c’est-à-dire entre une jurisprudence OMC qui a de plus en plus de mal à s’appliquer, et le fait qu’un grand nombre de flux internationaux ne sont pas couverts par les règles existantes de l’OMC. Ces limites favorisent la prolifération des accords bilatéraux, régionaux et préférentiels, ce que l’économiste indien Jagdish Bhagwati a appelé un "bol de spaghettis". Bien sûr, l’avantage de ces accords parallèles est qu’ils permettent à des pays volontaires et engagés d’aller plus loin que les clauses de l’OMC, notamment en matière d’éthique et de développement durable. De telles clauses peuvent être intégrées à des accords soumis à l’OMC - mais sans valeur juridique contraignante.

L’écart se creuse aujourd’hui [...] entre une jurisprudence OMC qui a de plus en plus de mal à s’appliquer, et le fait qu’un grand nombre de flux internationaux ne sont pas couverts par les règles existantes de l’OMC.

D’ailleurs, nombre de puristes du libre-échange regrettent l’intégration de clauses nouvelles, dites OMC+, comme les engagements sociaux ou environnementaux, dans des accords de libre-échange. De plus, l’OMC présente l’avantage d’être un ensemble quasi-universel. Sans l’OMC, le risque est grand d’accords préférentiels sous un prétexte ou sous un autre.

Comment, alors, répondre à la Chine ?

Les Européens sont évidemment aujourd’hui face à un dilemme : l’Union européenne est une construction qui tire son existence des règles internationales et donc de leur nature contraignante. N’étant pas un pays souverain, l’Europe ne peut se permettre, comme le font parfois les États-Unis, de s’affranchir du cadre de l’OMC. L’Europe a en conséquence besoin de tenir la Chine aux règles de l’OMC existantes. Mais elle perçoit à quel point ces dernières sont de plus en plus insuffisantes. Elle n’a plus à son arc que deux attitudes opposées :

l’une consiste à dire non à la Chine, à mettre des obstacles défensifs aux avancées chinoises qui reposent sur des avantages indus - ce choix est primordial, mais il ne résoudra pas les problèmes à long terme. En effet, il laisse de côté les marchés extra-européens (l’Europe représente un sixième du PIB mondial en termes de parité de pouvoir d’achat, et cette proportion est destinée à baisser). Par voie de conséquence, l’Europe seule ne peut faire évoluer les positions chinoises.
l’autre attitude possible consiste à réengager sans relâche la Chine dans des négociations. C’est en pratique ce que fait souvent l’Europe - mais c’est la Chine qui s’y dérobe souvent ou qui freine le processus. Un vrai réengagement ne sera possible qu’à partir de positions de force : la Chine ne fait pas de concessions sans raison, et elle a une stratégie globale. Ce que les Européens perçoivent comme des concessions à leur égard (par exemple au sein du projet d’accord Chine-UE sur les investissements) est souvent partie d’un schéma global de négociations sur l’ouverture de l’économie chinoise. Les leviers d’action américains étant plus importants, l’Europe n’est qu’une étape de ces négociations, et qu’un partenaire parmi d’autres…

Quels sont alors nos propres leviers ? Le pouvoir de marché et les mesures négatives dont se dote l’Union européenne.

Quels sont alors nos propres leviers ? Le pouvoir de marché et les mesures négatives dont se dote l’Union européenne (anti-dumping, filtrage des investissements, anti-coercition…). Dans les débats internes à la Chine, d’ex-négociateurs internationaux soulignent d’ailleurs à leurs compatriotes qu’en matière de commerce international, les grands importateurs ont plus de pouvoir de négociation et d'influence sur les règles que les grands exportateurs !

Mais exerçons-nous toujours ce pouvoir ? Nous avons aujourd’hui besoin de méthodes de négociation fermes, assorties de possibilités de mesures rapides et fortes. Sur un plan éthique enfin, continuer à accepter en Europe des marchandises provenant du travail forcé cadre mal avec notre défense des valeurs.

Mais tout ceci - fermeté commerciale, mesures éthiques, tout comme la prise en compte des défis en matière d’émissions - a un coût, pour les entreprises et pour les consommateurs. La Chine disposera de plus en plus de capacités de rétorsion et elle en fait des démonstrations, par exemple avec la Lituanie et l'Australie. Il faut déterminer nos priorités et savoir s’y tenir dans la durée.

Rien n’arrêtera totalement le train chinois. Ce n’est pas Xi Jinping qui l’a lancé : la logique de développement accéléré chinoise, y compris les réformes de recentralisation ou les efforts de subvention à destination des industries innovantes, ont commencé avant lui. Ce qui appartient à Xi Jinping, c’est le fait qu’il soit convaincu de la supériorité des rapports de force et de la fatalité du déclin des démocraties…

Notre capacité de négociation internationale avec d’autres que la Chine est aujourd’hui essentielle : comprendre ce que veulent d’autres économies par rapport à la Chine est fondamental si on veut amener cette dernière à franchir un deuxième stade d’ouverture, ou simplement la dissuader d’une fermeture supplémentaire vingt ans après son entrée à l’OMC.

Mais dans l’immédiat, la Chine a su exploiter magistralement les intérêts commerciaux et financiers des entreprises étrangères, ainsi que les rivalités économiques au sein des États. Cette année 2021 marque une intensification des exportations chinoises et des investissements étrangers en Chine, qu’il s’agisse de placements financiers ou d’implantations. La Chine découple son économie là où elle le veut, mais en dehors de technologies militaires en nombre limité, elle ne subit aucune restriction des flux d’échange avec le reste du monde.

Copyright : Noel Celis / AFP