Green Deal, un nouvel élan - Pour une protection climatique européenne et globale : l'ajustement aux frontières ? 

Deux raisons à cela. La première, des défis internes : les tentatives de réforme de la politique agricole commune, par exemple, ont montré à quel point des structures sclérosées et des lobbys influents peuvent entraver la réalisation des objectifs climatiques fixés par le "Green Deal".

D’autre part, l’ancrage mondial de l’économie européenne est lui aussi source de défis. Il est vrai que, dans le système européen d’échange de quotas d’émission, le prix du CO2 augmente enfin, à la satisfaction des défenseurs du climat. Mais si l’on veut mettre en place une politique climatique efficace, il faut veiller à ce que les effets recherchés, notamment la réduction des émissions et la promotion de l’innovation, ne soient pas anéantis par la tentation, pour les entreprises fortement émettrices, de délocaliser leur production dans des pays tiers pour des raisons de coûts (les fameuses "fuites de carbone"), et à ce qu’elles ne perdent pas de parts de marché mondial à cause de ces exigences climatiques. Ce problème est connu depuis longtemps, et toute une série de solutions possibles a été discutée et mise en œuvre. Les industries participant au système européen d’échange de quotas d’émission se sont ainsi vu allouer une quantité considérable de quotas gratuits. Toutefois, ces mesures peuvent aller à l’encontre de l’objectif fondamental, qui est d’inciter les entreprises à produire sans nuire au climat - comme le montre le billet de Barbara Praetorius consacré à la politique industrielle. Pour que des instruments comme l’échange de quotas d’émission soient véritablement efficaces, des dérogations telles que l’allocation de quotas à titre gratuit doivent progressivement disparaître.

Le mécanisme d’ajustement aux frontières sera une pierre angulaire de la protection climatique européenne

La Présidente de la Commission Ursula von der Leyen envisage donc désormais une approche différente : un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (carbon border adjustment mechanism - CBAM). Derrière ce terme technocratique se cachent des mesures de taxation des marchandises provenant de pays tiers, si ces derniers appliquent des normes d’émissions de CO2 inférieures à celles de l’UE. De telles mesures avaient déjà été discutées par le passé, par exemple aux États-Unis en 2009, lorsqu’une importante loi sur la protection du climat y avait été négociée (sans succès). Au sein de l’UE, la France, en particulier, s’est prononcée à plusieurs reprises en faveur de mesures d’ajustement aux frontières, tandis que le gouvernement allemand s’est longtemps montré réticent. Mais à l’été 2020, le Conseil européen a chargé la Commission de présenter des "propositions en vue d’instaurer un système d’ajustement carbone aux frontières" qui puisse "entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2023". Le Parlement européen soutient lui aussi l’approche de la Commission européenne dans son principe. Ursula von der Leyen prévoit de présenter un projet de réglementation au cours du premier semestre 2021. L’instauration d’un CBAM semble donc pour la première fois à notre portée.

Les acteurs impliqués sont tous conscients qu’une multitude de questions juridiques, administratives et politiques se posent. D’un point de vue juridique, le défi réside dans la conception d’un CBAM conforme au droit commercial international. Le multilatéralisme ayant été fortement ébranlé ces dernières années, le respect des organisations internationales et du droit international est dans l’intérêt même de l’UE. L’un des principes fondamentaux du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) est le principe de non-discrimination, selon lequel des produits de même nature provenant de différents États membres doivent être traités de la même manière. Les analyses juridiques ainsi que la jurisprudence de l’OMC suggèrent désormais que l’intensité des émissions liées à la fabrication d’un produit n’affecte pas la "similarité" juridique des produits. Il est donc difficile d’instaurer un CBAM basé sur les émissions nocives pour le climat sans qu’il soit jugé discriminatoire au sens des accords du GATT. Toutefois, des dispositions exceptionnelles, telles que prévues à l’article XX du GATT, donnent un peu plus de marge de manœuvre politique. Ainsi, une violation des règles du GATT peut être justifiée si elle sert à protéger l’environnement. Par conséquent, conçue de manière appropriée, une mesure d’ajustement aux frontières à des fins climatiques peut être admise par le droit commercial international.

Plus grave encore : les producteurs de pays tiers attentifs au climat, mais dont les émissions seraient inférieures à la valeur moyenne fixée, seraient moins bien traités que les producteurs de l’UE ayant le même bilan carbone. Cette situation pourrait être évitée en offrant aux importateurs la possibilité de prouver que le bilan carbone du produit venant du pays tiers est meilleur que la valeur moyenne fixée. Dans un tel cas, le montant exigé dans le cadre du CBAM serait réduit d’autant. La possibilité de pratiquer une telle différenciation serait un avantage, non seulement pour l’action climatique, mais aussi du point de vue du droit commercial.

Pourtant, elle comporte aussi des risques d’abus et implique d’importants surcoûts administratifs. Les premiers devraient être minimisés par les modalités concrètes du CBAM. Quant aux surcoûts administratifs, il semble pertinent, pour les juguler, de rechercher un bon équilibre entre l’impact et la dépense dans le choix des produits et des secteurs concernés. On considère généralement que des secteurs tels que le ciment et l’acier répondent à un tel critère. La Commission a déjà précisé qu’elle ne voulait utiliser le dispositif d’ajustement aux frontières que pour certains secteurs choisis, même si le Parlement européen, dans son rapport sur le CBAM, a prévu pour ce dernier un champ d’application très large.

Une diplomatie nécessaire, des opportunités nombreuses

Mais il est possible que la plus grande difficulté rencontrée par le CBAM soit son insertion dans le cadre réglementaire international. En la matière, le potentiel de conflits est considérable, que ce soit sur le plan du droit commercial ou de la politique climatique. Certes, la plupart des pays du monde ont déjà pris des engagements en faveur de la protection du climat. Mais les approches choisies sont difficilement comparables, l’Accord de Paris reposant très largement sur le volontarisme. On est à des années lumières d’un prix mondial du carbone. Au contraire, les démarches nationales reflètent toute la diversité des préférences, des priorités et des postulats de pays aussi différents que peuvent l’être la Russie et les Tuvalu, l’Arabie saoudite et la Suède, le Canada et le Costa Rica. 

Dans ce paysage on ne peut plus hétérogène, l’instauration du CBAM pourrait être perçue comme une manœuvre de protectionnisme économique, donc mal comprise et discréditée, avec le risque de mesures de rétorsion commerciale que cela pourrait entraîner - c’est ce que craint par exemple la Fédération de l’industrie allemande (Bundesverband der Deutschen Industrie). Dans l’hypothèse où de grandes puissances économiques telles que les États-Unis et la Chine, ou encore des pays comme l’Inde et le Brésil, feraient front commun contre le CBAM, il deviendrait quasiment impossible de l’imposer politiquement. L’UE en a déjà fait l’amère expérience par le passé sur une question légèrement différente, celle de l’inclusion du trafic aérien international dans le système européen d’échange de quotas d’émission. Même s’ils ne sont pas les premiers visés par le dispositif du CBAM, les pays en développement pourraient, eux aussi, être durement touchés, en particulier les économies les plus faibles sur le plan administratif ou peu diversifiées. Il est nécessaire d’y songer en amont.

Une offensive diplomatique réussie pourrait ouvrir la voie à des coopérations qui renforceraient la protection internationale du climat. Pour y parvenir, on pourrait s’appuyer sur les multiples projets mis en place et promesses d’action climatique formulées de par le monde. La Commission européenne semble d’ores et déjà chercher la discussion avec d’importants partenaires commerciaux et gros émetteurs de CO2 tels que les États-Unis, la Chine et la Russie. Il faudrait par exemple examiner quelles mesures de protection du climat peuvent être considérées comme ayant un impact équivalent afin d’éviter des mesures d’ajustement aux frontières entre partenaires commerciaux.

Selon certains médias, le Premier ministre britannique Boris Johnson envisage d’inscrire le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières à l’ordre du jour de la présidence britannique du G7 en 2021. En outre, l’OMC a récemment mis sur pied un groupe dédié au développement durable, auquel participe l’UE, et qui commence à manifester un certain intérêt - au moins informel - pour le CBAM. Les forums multilatéraux pourraient ainsi être utilisés pour encourager les discussions entre les États comme entre les acteurs de la politique climatique et de la politique commerciale.

D’autre part, les revenus qui seraient générés par le dispositif d’ajustement aux frontières ouvrent eux aussi certaines possibilités à la politique extérieure. La Commission les évalue entre 5 et 14 milliards d’euros par an. Ces fonds devraient servir à poursuivre des objectifs climatiques. Ils pourraient, par exemple, entrer dans le financement accordé par le régime du changement climatique de l’ONU pour aider les pays en développement à mettre en place des structures économiques respectueuses du climat. Malheureusement, l’UE semble actuellement s’engager dans une autre direction : les recettes provenant du CBAM seront sans doute reversées au budget de l’Union afin d’accroître les ressources propres de cette dernière et de participer au financement du plan de relance européen post-Covid-19.

Ce thème nous accompagnera tout au long de l’année et suscitera sûrement de vifs débats. La Commission européenne affirme parfois que, dans le meilleur des cas, le CBAM n’aurait pas besoin d’être instauré - et effectivement, si les autres pays s’engageaient dans des politiques climatiques tout aussi ambitieuses, il n’aurait plus de raison d’être. Mais l’évolution alarmante des émissions continue à nous montrer à quel point nous sommes encore éloignés d’une économie respectueuse du climat. Il est donc capital de chercher à atteindre ces objectifs à long terme par des mesures appropriées et des décisions structurelles, et ce dans le monde entier. Mis en œuvre avec ambition, le "Green Deal" européen a un grand rôle à jouer. Un CBAM prenant correctement en compte les règles du droit commercial et les objectifs climatiques peut être un élément précieux de ce dispositif. À l’UE d’avoir suffisamment d’assurance pour s’en porter garante auprès de ses partenaires et les gagner à cette cause.

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