Budget 2024 : Le "gage tabac", un mécanisme parlementaire indispensable et irresponsable

L'aggravation de la charge publique - par exemple augmenter ou créer une subvention publique ou encore élargir le public bénéficiaire d'une prestation - entraîne, systématiquement, une irrecevabilité de l'amendement car il est absolument interdit d’augmenter une charge publique. La diminution des ressources publiques par une initiative parlementaire représente toutefois une interdiction plus relative. Il est en effet autorisé de compenser une perte de recettes par l'augmentation d'une autre recette publique. Cette compensation d’une perte de recettes est désignée sous le nom de "gage". Il est impératif que le gage soit jugé crédible et réel et il doit toujours bénéficier à la collectivité ou à l’organisme subissant la perte. Par exemple, si un amendement parlementaire propose une baisse d'impôt sur le revenu pour les ménages les plus modestes (baisse de recettes publiques pour l'État), il doit également proposer une compensation (augmentation d’un autre impôt par exemple) et donc "gager" sa mesure, pour compenser la perte de recettes pour l'État.

Traditionnellement, les parlementaires proposent ainsi d'augmenter les accises sur le tabac, dont l'assiette et les rendements sont suffisamment larges pour garantir la crédibilité et la faisabilité de la compensation : c'est "le gage tabac". 

Derrière la coutume parlementaire, un manque de rigueur et de pragmatisme économique et financier

Dans la grande majorité des cas, lorsqu’un amendement "gagé sur le tabac" est définitivement adopté en séance publique, le gouvernement choisit de "lever" le gage - abandonner la proposition d'augmentation de la fiscalité sur le tabac pour compenser la perte de recettes publiques - et ainsi, d'assumer seul la charge financière de l’amendement adopté. Rien n'oblige l’exécutif toutefois à "lever" ce gage, et il est arrivé, à de rares occasions, qu'il refuse de procéder à cette action. Ce fut notamment le cas lors de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte en 2014, lorsque la ministre de l'Environnement, de l'Énergie et de la Mer décida de ne pas lever le gage sur deux amendements portant sur l’usage du vélo par les salariés, pourtant adoptés dans l'hémicycle. 

Plus encore, aucun n’expose ce que signifierait une telle compensation grâce à la fiscalité sur le tabac et donc, son impact final sur le prix du paquet de cigarettes. Aucun amendement, parmi les milliers déposés sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2023, ne répond à ces questions. Pourtant, si le gouvernement venait à ne "pas lever les gages", les conséquences économiques sur le prix du tabac seraient réelles, et en l'occurrence, significatives.

L'Institut Montaigne a donc mené cet exercice et estimé l'impact potentiel des amendements "gagés" et adoptés lors de la première lecture du PLF 2023 à l'Assemblée nationale sur la fiscalité du tabac - et donc, sur son prix potentiel.

Le "gage tabac" en action : vers un paquet de cigarettes à 12 € dès janvier 2023 ?

Cet automne, l'examen du PLF 2023 est marqué par l'engagement de la responsabilité du gouvernement à deux reprises - sur la première et la seconde partie du texte - au titre de l’article 49.3. Dans la mouture finale de ce dernier, seuls 117 amendements ont été retenus pour la première partie sur les 3460 initialement déposés en séance publique à l'Assemblée nationale. Ces amendements représentent un surcoût pour les finances publiques estimé par le gouvernement - et non par les députés - à 700 M€. Parmi eux, 45 sont gagés exclusivement sur le tabac pour compenser cette diminution de recettes publiques. 

Dès lors, la hausse de la fiscalité sur le tabac, nécessaire pour percevoir 700 M€ de recettes supplémentaires, engendrerait une augmentation du prix moyen d’un paquet de cigarettes de 1,04€. En prenant en compte la mesure d’augmentation de la fiscalité sur le tabac d’ores et déjà prévue par l’article 8 du PLFSS pour 2023, cela conduirait à un paquet de cigarettes à 11,7€ en moyenne en 2023, contre 10,2€ actuellement, soit une hausse de près de 15 %. Alors que le prix du tabac en France est supérieur de 36 % à celui observé en Allemagne et de 45 % à celui du Luxembourg, une telle hausse placerait définitivement la France parmi les pays dont la fiscalité sur le tabac est la plus importante (juste derrière l’Irlande). À moyen terme, la seule conséquence de 700 M€ de recettes supplémentaires gagées sur le tabac serait une hausse de près de 2 € sur le prix du paquet de cigarettes, qui atteindrait 12,2 € en 2025. 

Bien qu'un tel scénario soit fictif - les "gages tabac" sont traditionnellement levés par le gouvernement - il présente l’intérêt de souligner deux réalités. La première, est que le mécanisme du "gage tabac" est, en vérité, un outil purement institutionnel et hypocrite, dénué de tout fondement économique et qui alimente l'irresponsabilité budgétaire des parlementaires : qui imagine réellement la possibilité de financer des milliards d’euros de perte de recettes publiques par une augmentation exponentielle du prix du tabac ? Prises individuellement, les mesures gagées sur le tabac peuvent faire sens, mais prises dans leur ensemble, - ce qui est le cas, dans le cadre d'un PLF par exemple - elles apparaissent politiquement, socialement et économiquement, inapplicables. Le second constat que cette analyse de l'Institut Montaigne révèle est que le travail parlementaire est, à bien des égards, perfectible, surtout en matière de chiffrage des propositions portées par les amendements. En cela le "gage tabac" n'est en rien gage de qualité des débats.