Assurance chômage, formation professionnelle et apprentissage au service du marché du travail : le cas du Danemark.

Le marché du travail danois est spécifique. Il est caractérisé par une très forte mobilité des salariés et la législation en matière de licenciements est l’une des plus libérale d’Europe. Dans le même temps, les travailleurs ont droit à des revenus de remplacement très généreux et un effort particulier de formation est déployé. Le modèle danois pourrait se résumer ainsi : une protection sociale élevée, d’une part et, une concurrence efficace sur le marché du travail, d’autre part. 

Le taux d’emploi y est élevé (74 %) et le taux de chômage faible (6 %). Au centre du système : la recherche constante d’une adéquation entre offre et demande de travail. Ainsi, les dispositifs de formation professionnelle - initiale ou continue - sont au coeur du fonctionnement du marché du travail. Notons tout de même que le Danemark n’a pas été épargné par la crise économique mais il a su se réformer afin de s’adapter à la conjoncture économique.

L’assurance chômage au Danemark : une politique de l’emploi basée sur des revenus de remplacement généreux et des mesures actives de retour à l’emploi

Les modalités d’indemnisations du modèle danois sont assez classiques - comparées aux autres pays de l’OCDE. L’originalité du système repose surtout sur la gestion organisationnelle, les mesures d’activation de retour à l’emploi et la place accordée à la formation professionnelle. 

Le fonctionnement de l’assurance chômage ne peut se concevoir indépendamment des spécificités du marché du travail danois : une très forte mobilité des travailleurs. Ainsi, pour compenser cette réalité, la garantie de revenus de remplacement élevés est nécessaire et devient l’un des rouages essentiels du marché. 

Une organisation institutionnelle partenariale et responsabilisante 

Le modèle de l’assurance chômage est caractérisé par une organisation décentralisée et un pilotage par les partenaires sociaux au niveau national, régional et local. Au Danemark, l’adhésion à une caisse d’assurance chômage n’est pas obligatoire (les personnes n'étant pas affiliées peuvent tout de même bénéficier d’une allocation forfaitaire versée par la municipalité). Les caisses d’assurance chômage sont privées et agréées par l’Etat. Chaque salarié est libre de choisir sa caisse d’assurance chômage, ces dernières sont donc en concurrence. 

L’agence nationale du travail au sein du Ministère de l’emploi  supervise la gestion de ces caisses. La concertation sociale est tripartite (organisations syndicales et patronales et Etat) et les partenaires sociaux jouent un rôle consultatif dans la conception de l’assurance chômage et décisionnaire dans la gestion des caisses. Les cotisations sociales sont à la charge des salariés mais elles ne recouvrent qu’une partie des dépenses d’indemnisations, le reste étant assuré par l’Etat au moyen d’autres prélèvements. 

Les allocations chômages sont financées par le fond d’assurance chômage alimenté par : 

• des cotisations au marché du travail payées par les salariés et travailleurs indépendants (8 % des revenus) ;
• des cotisations payées par les adhérents à une caisse d’assurance chômage (montant variable selon la caisse d’affiliation ) ;
• des versements de l’Etat.

Les cotisations ne sont donc pas à la charge de l’employeur, contrairement au système français. Ainsi malgré des indemnisations généreuses (le taux de remplacement est de l’ordre de 90 %) et un dispositif onéreux, celui-ci ne pèse pas sur le coût du travail car il est essentiellement supporté par l’Etat et, pour l’autre partie, par les travailleurs. L’assurance chômage n’est pas obligatoire, elle repose donc sur l'adhésion, et l’équilibre trouvé, entre individualisme et solidarité nationale, fait consensus. Au Danemark, les dépense publiques relatives à l’indemnisation du chômage s'élevaient à 1,08 % du PIB en 2015, alors qu’elles atteignaient 1,97 % du PIB en France (source OCDE).  

Des règles d’éligibilité à l'indemnisation du chômage récemment réformées afin de s’adapter aux mutations du marché du travail 

Les modalités d’accès à l’assurance chômage au Danemark - comparables à celles en vigueur dans les autres pays de l’OCDE - ont été réformées en 2016 afin d'encourager la reprise d’activité sous toutes ses formes, de sécuriser les parcours professionnels et de simplifier le système pour les usagers. 

Auparavant fondée sur une durée de travail préalable, l’ouverture aux allocations chomages s’appuie, depuis le 1er juillet 2017, sur un critère de revenu. Pour avoir droit aux allocations, le travailleur doit avoir perçu 29 149 € durant les 26 derniers mois. Le demandeur d’emploi a droit aux allocations chômage durant deux ans sur une période de 3 ans. Si le demandeur d’emploi a travaillé la moitié de la troisième année la période de droit aux allocations chômage peut être prolongée d’un an. Les indemnités d’assurance chômage sont calculées à partir d’un taux de remplacement de 90 % sur la base des 12 meilleurs mois de revenus perçus sur les 24 derniers mois. Les allocations chômages sont plafonnées et ne sont pas dégressives. 

Le système d’assurance chômage s’est donc adapté aux mutations du marché du travail en prenant en compte les risques de ruptures professionnelles et l’augmentation du temps partiel. 

Etant donné le caractère volontaire de l’assurance chômage, l’accès à celle-ci ne dépend pas du statut de la personne. Les travailleurs indépendants peuvent en bénéficier, mais ils doivent justifier la fin de leur activité. La procédure est assez lourde car les demandes sont examinées au cas par cas. L’allocation de l'indépendant est calculée sur le revenu moyen de ces cinq dernières années mais ce dernier bénéficie d’une durée d’allocation et d’un taux de remplacement inférieur à celui des salariés. 

Les mesures d’activation de retour à l’emploi au coeur du dispositif

L'efficacité du système danois en matière de retour à l’emploi repose en grande partie sur la place accordée aux mesures dites “d’activation”, c’est à dire les mesures destinées à encourager la recherche active d’emploi. Elles sont fondées sur l’idée qu’il faut maintenir les interactions entre le demandeur d’emploi et le marché du travail, afin de ne pas dégrader son employabilité. 

Le processus d’activation repose sur un suivi individuel des demandeurs d’emploi assuré en parallèle par les caisses d’assurance chômage et les job centers. Les job centers sont chargés de l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Ainsi, tout demandeur d’emploi a l’obligation au bout de 9 mois de chômage de suivre soit un stage en entreprise, soit d’accepter un emploi aidé soit de suivre une formation professionnelle. Le but de ces dispositifs est ainsi d’assurer un lien avec le marché du travail et les entreprises et de maintenir, voire d’augmenter, les qualifications des demandeurs d’emplois. Ne pas respecter les mesures d'activations ou ne pas répondre aux convocations de la caisse d’assurance chômage ou du job center entraîne une suspension immédiate des allocations chômage . 

Les job centers font en outre l’objet d’un audit annuel de performance au regard des objectifs fixés par le ministère de l’emploi. Les résultats et les performances de chaque job center sont publics et disponibles en ligne, ce qui contribue à entretenir l’efficacité des dispositifs et améliorer la performance des centres. 

Ces politiques d’activation, bien qu’elles soient efficaces, sont coûteuses : les dépenses des services de l’emploi représentent 0,39 % du PIB, contre 0,25 % en France. 

La formation continue au Danemark : l’apprentissage tout au long de la vie, améliorer et adapter en permanence les compétences des actifs 

La formation des adultes constitue depuis longtemps l’un des socles du système éducatif, mais aussi du marché du travail danois. En 2007, le Danemark a mis en place une véritable stratégie de “formation tout au long de la vie”. Un cadre national des certifications a été établi favorisant la fluidité entre formation initiale et continue et entre enseignement général ou professionnel. Les services d’orientation ont été renforcés et la reconnaissance des compétences améliorée via la création de procédures uniformisées de validation des acquis. 

Le Danemark est aujourd’hui le premier pays d’Europe concernant la proportion d’adultes en formation. Chaque année, ce sont 2,8 millions de salariés qui ont la possibilité de suivre 14 jours de formation par an. En 2010, 32,8 % de la population âgée de 24 à 64 ans déclarait avoir bénéficié d’une action d’éducation ou de formation au cours des quatre dernières semaines (enquête cedefop).

Une organisation institutionnelle décentralisée 

Le système de "formation pour l'emploi", dit AMU (Arbejdsmarkedsuddannelserne), a été instauré dans les années 1960. Il est régi par la loi sur les formations à l’emploi, dont l’objectif est de développer et d’améliorer les compétences de la population active en fonction des besoins du marché de l’emploi.

Les formations sont dispensées par les centres AMU indépendants et les écoles professionnelles. Des établissements privés peuvent également être habilités. L’AMU relève de la Direction du marché de l’emploi (AMS), entité rattachée au ministère de l’emploi. Mais au fil des réformes, les centres AMU ont progressivement acquis une grande autonomie tant sur le plan de la gestion et de l’organisation financière que sur le plan des contenus des formations. A l’heure actuelle, le rôle du ministère vise essentiellement à définir des objectifs et garantir des normes de qualité. 

Le financement de la formation professionnelle

Le financement de la formation professionnelle et des politiques d’activation de l’emploi est partagé entre l’Etat et les partenaires sociaux. Les dispositifs de l’AMU (y compris leurs dépenses de fonctionnement) sont financés par le fond du marché de l’emploi. Les formations dispensées dans le cadre des programmes AMU sont gratuites pour les chômeurs et les salariés qui, pour y participer bénéficient d’une aide financière équivalente à leur indemnités de chômage (soit 90 % du salaire). Dans le cas des salariés, ce complément est souvent pris en charge par l’employeur. Les participants peuvent également bénéficier d’une indemnité de transport ou d'hébergement pour couvrir les frais éventuels. 

Une formation professionnelle vivement encouragée  

Les formations sont accessibles aussi bien aux travailleurs qu’aux demandeurs d’emplois. Concernant les bénéficiaires de l’allocation chômage, après une période passive de neuf mois, le demandeur d’emploi - à défaut d’effectuer un stage en entreprise ou d’accepter un emploi aidé - doit suivre une formation dans son domaine ou alors se reconvertir. La formation des chômeurs et la reconversion professionnelle est donc fortement encouragée. La formation offerte est de nature duale : elle comporte une partie théorique et une partie pratique consistant en un stage en entreprise. 

Une offre de formation basée sur des dispositifs d’orientation efficaces et la recherche de l’adéquation entre offre et demande de qualifications professionnelles  

Le système de formation professionnelle est corrélé à la forte mobilité sur le marché du travail. Ce sont près d’un tiers des danois qui changent d’emploi chaque année. Ainsi, la formation professionnelle cherche avant tout à répondre aux besoins du marché du travail. Pour se faire, un important travail d’orientation et de prospective est mis en place. 

Les programmes de formation sont élaborés en étroite collaboration avec les partenaires sociaux et les établissements de formation professionnelle. Ces derniers sont représentés au niveau national au sein de comités sectoriels. Les offres et les programmes sont constamment adaptés afin d’assurer l’adéquation avec les besoins des entreprises et du marché du travail local. Le ministère a trois semaines pour s’opposer à la création d’un programme. Chaque année, ce sont ainsi près de 400 nouveaux programmes qui voient le jour. 

La formation professionnelle initiale au Danemark : un cursus valorisé au service du marché du travail 

Le système de formation professionnelle initiale (FPI) est un des piliers du système d’enseignement danois, il a été conçu en fonction de l’évolution structurelle du marché du travail, notamment au regard des transformations technologiques, afin de mettre à jour en continu les compétences nécessaires aux travailleurs.

La formation professionnelle initiale (jusqu’à 25 ans) relève de la compétence du ministère de l’enfance et de l’éducation, qui est en contact étroit avec les partenaires sociaux. Le Conseil consultatif de l’enseignement professionnel où siègent, partenaires sociaux, institutions et associations d’établissements scolaires, est chargé de suivre les évolutions du marché du travail afin de déterminer les besoins en matière de qualifications et de formations. 

L’ensemble des acteurs (apprenants, enseignants et prestataires) travaille donc en étroite collaboration et se partage les responsabilités : 

• les acteurs nationaux ont un rôle de conseil et d’orientation stratégique de la politique d’enseignement professionnel. Ils sont représentés au sein des comités nationaux sectoriels qui établissent en codécision la structure et le cadre général des formations par secteur professionnel ; 
• les acteurs locaux sont fortement associés à l’élaboration des programmes afin de répondre aux besoins du marché du travail de façon locale.

Les partenaires sociaux financent en outre les commissions professionnelles, lesquelles sont chargées d’évaluer la qualité des formations au niveau sectoriel. 

La formation comprend un programme théorique (environ six mois) et un programme pratique d’une durée de trois ans. L'élève signe une convention avec une entreprise, dans le cadre de la partie pratique de sa formation il passe de 50 à 70 % du temps en entreprise. Des dispositifs existent pour aider les entreprises à financer l’apprentissage. Chaque entreprise cotise à un fond de remboursement (Arbejdsgivernes Elevrefusion) : le fond des employeurs pour le financement de la formation dont le montant annuel est fixe pour chaque employé (environ 400 euro par salariés en 2013), ce fond rembourse les entreprises d’une partie du salaire de l'apprenti lorsque celui-ci est à l’école. 

Une réforme visant à revaloriser la formation professionnelle 

Comme dans de nombreux pays de l’OCDE au début des années 2000, la formation professionnelle initiale au Danemark a souffert d’une certaine désaffection de la part des jeunes ; en 2009 au Danemark 47,3 % des apprenants du secondaire supérieur étaient inscrits dans des programmes de formation professionnelle contre 49,6 % pour la moyenne de l’Union européenne. 

Face à ce constat, en 2012, le gouvernement a nommé une commission chargée d'examiner le système de formation professionnelle. Cette commission a été chargée de proposer des pistes pour améliorer l’offre de formation et  renforcer son attrait auprès des jeunes. Elle a abouti à une réforme en 2013 reposant sur : 

• la mise en place de critères de sélection pour augmenter le niveau des élèves ;
• la séparation des jeunes et des adultes (pour attirer les jeunes) et la simplification de la structure de l’offre : le nombre de filières de spécialisation passe de 12 à 4 ; 
• la mise en place d’une année de formation générale et d’une spécialisation en deuxième année afin de faciliter les passerelles avec les autres formations ; 
• l’amélioration des services d’orientation ; 
• l’augmentation du nombre d’heures de cours par élève afin d’augmenter la qualité de l’enseignement.  
• la majoration des aides versées aux entreprises, afin de les inciter à recruter des apprentis dans les secteurs ou les places sont limitées.

L’objectif central de cette réforme était d'augmenter la qualité et l’attractivité de la formation professionnelle afin de s’adapter aux nouvelles exigences de l’économie de la connaissance. L’une des mesures les plus emblématiques de la réforme fut la mise en place d’un niveau minimum pour accéder à la formation professionnelle initiale reposant sur une maîtrise de la langue danoise et des mathématiques. Un cycle de préparation a été mis en oeuvre pour les étudiants ne disposant pas de ce niveau d’exigences minimum. 

Ainsi, au Danemark les politiques de l’emploi et de formation sont conçues pour répondre aux besoins du marché du travail. Le succès de ces dernières s’explique par la mise en place d’un modèle de gestion partenarial et décentralisé qui réussit à s’adapter en permanence aux défis du marché du travail, grâce, notamment, à une culture de l’évaluation et de la performance. 

Par Anna Perraudin pour l'Institut Montaigne.